对进一步推进北京市垃圾分类工作的思考

2016年12月21日，在第十四次中央财经领导小组会议上关于普遍推行垃圾分类制度的重要讲话，开启了垃圾分类工作的新篇章。社会各界对垃圾分类问题高度关注，热情空前高涨。同时，也有媒体打出了“垃圾分类不能原地踏步”、“我国推行垃圾分类16年收效甚微”、“试点垃圾分类缘何止步不前”等抢眼球的标题。诟病政府推动不力、混装混运，垃圾分类可以取代焚烧等观点再度浮出水面。面对垃圾分类的浩大声势，社会公众在想参与又不知道如何参与间彷徨，在身体力行参与和继续做“吃瓜群众”间纠结。然而垃圾分类到底出了什么问题？为什么垃圾分类在专业工作者和社会公众的认知之间产生了如此大的偏差？要回答这些问题，就要学习贯彻落实关于普遍推行垃圾分类制度的重要讲话精神，需要从垃圾分类是什么、为什么、做什么三个方面加以认真思考。

一、垃圾分类的历程回顾和概念解析

（一）北京市开展垃圾分类的简要历程

上世纪90年代前，垃圾分类和废品回收基本上是一个概念。记得小时候，牙膏皮、桔子皮、墨鱼骨等各种可循环利用的物品都可以卖给废品收购站或药店。据北京环卫集团考证，北京日报早在1957年就有“垃圾分类，利国利民”的报道，这是在正式刊物上最早出现的垃圾分类的概念。

1996年，北京市西城区大乘巷社区在环保组织的倡导下，开始推动以废品回收为主要内容的垃圾分类。2000年，住建部确定北京等8座城市试点垃圾分类，垃圾分类进入政府主导层面，开始“可回收”、“不可回收”两分法的推广。2001年，北京申奥成功，之后到2008年圆满举办，北京的垃圾分类一直围绕实现奥运承诺开展工作。

2009年，北京市委、市政府《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，引领全市生活垃圾处理工作进入新的阶段。面对激增的人口，城市每年需要拿出500亩土地用于垃圾填埋，城市运行不堪重负，同时面临垃圾围城的严峻形势。《意见》中首次明确了采用“焚烧发电、生化处理、卫生填埋”三大成熟主流技术进行综合处理，将垃圾处理结构优化为4U3U3，彻底改变主要依靠卫生填埋处理的方式。

2013年，为改变垃圾处理设施建设滞后的局面，北京市政府出台了《垃圾处理设施建设三年行动方案》。同时确立了“全程管理、系统衔接、科学分类、适应处理”的垃圾分类工作基本原则。按照大类粗分的标准，将居民生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾和其它垃圾三类。《意见》后，在朝阳区“三街两乡”先行开展了垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理试点，取得了明@效果。2010年以来，在试点的基础上，开展了垃圾分类达标小区创建工作，到2015年，先后在3759个小区建立了规范的垃圾分类投放站点，配置垃圾分类收集车，入户发放分类垃圾桶、垃圾袋，在社区招募“绿袖标”垃圾分类指导员队伍2万余人，宣传、普及和现场指导居民投放垃圾，垃圾分类覆盖人口达到800万人，占比达到可推行垃圾分类小区的80%。此外，在制度建设方面，北京市在2011年创新性地制定了代表国内地方立法先进水平的《北京市生活垃圾管理条例》，2012年3月经市人大常委会审议通过正式施行。

（二）对垃圾分类概念的解析

首先，上位法中生活垃圾概念缺失导致垃圾分类方向不明。按照我国固废法中的定义，垃圾为单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。对于生活垃圾则没有明确的定义。参考其他国家对生活垃圾的定义，则包含了垃圾分类的基本技术路径和政策思路。比如德国，将城市生活垃圾分为家庭垃圾和其他城市生活垃圾两类。家庭垃圾包括普通家庭生活垃圾、大件垃圾、生物垃圾、可生物降解的庭院和公园垃圾、可回收物（包含玻璃、废纸、纸板、轻质包装材料、金属等）；其他城市生活垃圾包括街道清扫的垃圾、餐厨垃圾、市场垃圾、其它混合生活垃圾。城市生活垃圾不包括矿产垃圾、建筑垃圾、工业垃圾、以及二次垃圾（垃圾处理过程中产生的需要继续处理的垃圾，如飞灰、炉渣、破碎物、淤泥、动物残留物等，不包括处理过程中产生的可作为原料或产品的垃圾）。日本对生活垃圾的定义是指日常家庭生活中产生的生活废弃物（家庭垃圾）以及商业活动场所产生的固体废弃物（商业垃圾），不包括工业废弃物以及法律规定的具有传染性、有毒性、爆炸性等特性的有毒有害的废弃物。

其次，城市管理体制分割导致了对垃圾分类的狭义理解。长期以来受政府管理体制的局限，垃圾管理表现为各自为战的“碎片化”状况。生活垃圾处理由环卫部门负责，废品回收由商务部门负责，危险废物处理由环保部门负责，装修垃圾由住建部门负责，电子垃圾由工业部门负责，生活垃圾投放、收集、运输的执法由城管执法部门负责，循环经济政策由发展改革部门牵头负责，如此等等。环卫部门发起的垃圾分类工作，多年来在环卫部门的职责范围内打转转，分出厨余垃圾几乎成为垃圾分类工作的全部。一方面，厨余垃圾的分出率仅有5%左右（开展垃圾分类小区的平均水平），高投入低产出，财政绩效不佳，垃圾分类效用饱受质疑；另一方面，进入终端处理设施的垃圾中几乎没有可用之物。如果按照国际通行的垃圾分类标准，2008年北京奥运会时就已经达到了资源化率70%的水平。相对于2016年北京市每年872万吨的生活垃圾清运量，20万拾荒大军每年分拣出约500万吨的再生资源，而这部分贡献并未计入垃圾分类效果。

最后，“两网融合”是对垃圾分类的理性回归。从历史发展的进程和垃圾分类概念的国际接轨来看，垃圾分类的主要内容和突出矛盾在于再生资源回收。同时，要从根本上破解“垃圾围城”的困局、实现真正意义上的垃圾减量化和资源化，出路在于循环经济政策方针的落实。从城市经济和城市发展的角度看，伴随着国际市场原油、钢铁等大宗商品的价格持续低迷，疏解非首都功能力度加大，再生资源回收行业低、小、散、乱的经营难以持续，需要及时构建规范的再生资源回收市场，避免可再生资源流入生活垃圾处理体系，从战略上保障城市运行安全。从城市管理体制改革的角度看，北京市委十一届十次全会的改革措施中，明确了将原来由商务部门负责的再生资源回收管理职能划转城市管理部门，职能上的一体化为开展垃圾分类工作创造了条件。垃圾分类应是对包含再生资源在内的所有生活垃圾的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理。由环卫部门推动的以分出厨余垃圾为主要内容的垃圾分类系统与商务部门管理的再生资源回收系统的“两网融合”是新时期垃圾分类的应有之义。

二、垃圾分类的问题表现和路径解析

（一）北京市垃圾分类的问题表现

垃圾分类知易行难。北京市垃圾分类工作起步较早，先后经历了以废品回收为主的“二分法”，到以厨余、可回收、其它垃圾的“三分法”实践，以及由试点突破到提高覆盖率的管理目标的调整。从环卫部门自身原因来看，一是没有摆脱“放几个分类垃圾桶”的纠结；二是末端处理设施建设滞后的“瓶颈”始终没有突破；三是“政府推动有余，全民参与不足”的矛盾没有得到有效解决。而片面追求垃圾分类达标覆盖率，进一步造成了考核标准的偏差，使垃圾分类流于形式，脱离了其应有的社会基础。

从问题表现上看，主要有以下几个方面：

一是对垃圾分类关系民生保障、关系城市环境、关系城市治理能力提升的重要性认识不足，推进垃圾分类工作站位不高、抓手不足、措施不严；二是垃圾分类宣传“最后一公里”环节没有解决好，物业公司等单位垃圾分类的主体责任落实不到位，还存在居民不了解垃圾分类方法的情况；三是在社区收运环节存在混装混运问题。分类收集车辆配备不足，缺乏有效的监管手段，挫伤了居民垃圾分类的积极性；四是再生资源市场低迷，回收人员减少，回收网点严重萎缩，各级分拣集散中心尚未纳入城市基础设施建设统筹规划，快递包装、电子垃圾快速增长，给垃圾分类提出了新的课题；五是法规政策标准体系不完善，约束性不足，执法难度大，考核体系不够配套，没有形成制度化、常态化的长效机制。

（二）垃圾分类的路径解析

从根本上解决垃圾分类的问题，需要从路径上明确垃圾分类的三大关系。

一是明确垃圾分类目标和手段的逻辑关系。减量化、资源化、无害化处理是目标，垃圾分类是手段，不能为了分类而分类，本末倒置。北京市在“十三五”时期环卫发展规划中明确了垃圾处理的“金字塔”体系。处在顶端的是减量化，即减少垃圾的产生，往下两层分别是再利用和资源化，前三个层级涉及循环经济的范畴，主要措施包括限制包装、减少一次性用品、净菜进城、不剩餐、旧货交易、废品回收和垃圾分类等。再往下是热回收，也就是垃圾焚烧或进行生化处理，最后一级是无害化。垃圾分类中的干湿分开，是对后两级垃圾处理的直接支持。

二是建立政府、市场和社会联动的结构关系。以法治为基础，在政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度中，要通过综合运用法律、行政、经济、技术和社会宣传动员等手段，打造垃圾分类的环境基础，通过政府引导、企业参与、社会组织协同、市民自觉，最终养成全民垃圾分类的行为习惯，在形成行为改善和环境改善良性互动的同时，p少社会整体成本。从其他城市的经验看，采用积分奖励等经济手段在垃圾分类工作开展的前期阶段有一定的激励作用，但是长期实施将面临效用递减和财政保障的困难。

三是认同末端决定前端、循序渐进的时空关系。建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统需要时间。特别是终端的生活垃圾焚烧厂、生化处理设施需要加快建设，如果只有单一的填埋工艺，垃圾分类难免重蹈覆辙。此外，正规的再生资源收集、分拣、打包、转运、资源化利用等设施需要明确空间布局并加快建设，正规的运营队伍需要及时形成。当前，再生资源回收市场萎缩，正是正规企业进入并替代“拾荒大军”的时机，需要政府给予一定程度的支持，制定精准的财政补贴政策。

三、垃圾分类的思路探究和措施建议

（一）垃圾分类的思路探究

垃圾分类作为典型的公共管理问题，是城市经济、城市社会、城市环境共同作用的产物。它集中体现了市场在配置资源中的决定作用，体现了人与环境和谐关系中的城市文明，并与整个社会的共同价值、法治精神、环保意识、自律意识等密不可分，是一个综合系统的社会治理工程，必须调动政府、企业、社会、家庭、个人等各个主体的积极性，缺一方而不可为。在当今推进供给侧结构性改革、补足环境短板的大背景下，北京市更要坚持首善标准，加快构建全行业、全领域、全过程的垃圾分类管理体系，形成政府、社会与市场合作互动的工作机制。坚持“两大原则”、立足“三大属性”、紧扣“四大环节”，通过突破难点、落实责任、建立互信、持之以恒，努力提高垃圾分类制度覆盖范围，提升首都生活垃圾管理水平。

1.坚持“两大原则”，科学制定管理思路

一是“末端决定前端”原则，即前端垃圾分类方法取决于末端设施的处理方式。北京市生活垃圾有机质多，含水量大。一直以来，垃圾分类的技术路线是“资源回收、干湿分开”。近年来，随着末端处理设施的建成投产，北京市已经基本可以实现干的垃圾进行工业化机械再分选后，有价值的东西再利用，剩余部分焚烧处置；湿的垃圾主要是生化处理，转化为沼气等可再生能源。到“十三五”中期，焚烧处理能力将达到1.82万吨/日，生化处理能力达到6350吨/日，基本满足垃圾分类处理需求。

二是“习惯决定效果”原则，即分类效果很大程度上取决于居民的分类习惯。垃圾分类是文明进步、公民意识提升的结果。很难想象在环保意识不强、习惯于胡乱丢弃的环境中，垃圾分类能够推行下去。近几年的实践证明，垃圾分类工作开展好的社区都离不开居民的积极配合，自觉分类；少数市民未能很好地支持配合分类，根源还是“怕麻烦”、“图方便”的惰性思维，缺乏自觉意识和内在动力。因此，提升市民的分类意识，要突出抓好宣传发动工作，要进社区、进校园、进家庭，从娃娃抓起，提高垃圾分类知识、方法和流程的知晓率，确保家喻户晓、人人皆知，这是基础性的工作。要采取居民群众喜闻乐见的方式，抓好领导带头、机关示范，发挥居（家、村）委会、社会组织、环保志愿者等的指导作用，把活动做深、做细，不断增强市民的环保意识，提高市民参与垃圾分类的自觉性，变“要我分”为“我要分”。同时，要加大政府投入，配套完善垃圾分类各环节相应的基础设施，最大化方便居民群众，最便捷地完成分类。

2.立足“三大属性”，树立攻坚克难信心

一是垃圾分类的公益性。垃圾分类看似小事，实则关乎生态文明的建设大局。生活垃圾管理是城市管理和公共服务的重要组成部分，是改善城乡生态环境、保障城市安全运行的重要内容。垃圾处理如果不当，不但占用大量土地，污染水体、大气、土壤，危害农业生态，而且影响环境卫生，传播疾病，危害生态系统。作为城市精细化管理的重要环节，垃圾分类是关系首都市民生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理的基础性公益事业，是一项关乎民生和经济社会可持续发展的社会治理工程。