研究城市管理创新 促进城市管理发展

沈阳建筑大学笪可宁教授和项英辉教授合著的专著《城市管理创新的理论和实践》2016年6月由东北大学出版社出版。二位作者在书中对城市管理的前沿问题进行了研究和探索，提出的问题和阐述的观点令人耳目一新，感到这是一本不可多得的好书。

纵观全书，感到专著具有以下三个突出的特点。第一，贯彻中央精神，探索管理创新。2015年12月中央城市工作会议举行，这是时隔37年后中央再次召开城市工作会议。在会上发表了重要讲话，分析了城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路和重点任务。总理在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署。会议强调，当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。专著紧紧围绕中央城市工作会议和十以来的中央会议精神，对城市管理模式、体制、政府间合作、规划、制度和方法、应急、综合执法、学科发展等方面的创新进行了探索。第二，结合中国实际，研究城市问题。专著既不是研究国外城市的发展问题，也不是研究国外城市的管理理论，而是研究中国城市发展的实际问题。比如：30个省会城市的公路交通、辽宁省城乡基础设施建设、地级以上城市工业废水和二氧化硫产生及排放、北京东城区网格化社会管理、杭州创新保障房管理服务、青岛市城阳区“互联网+” 社区管理、合肥市节约用地、南京市城市治理等。这些接地气的研究为城市管理的创新发展提供了理论支撑。第三，抓住当前热点，追踪前沿领域。专著不是面面俱到地谈论城市管理问题，而是对当前城市发展中公众关注的热点展开论述，进行研究梳理并提出解决的路径。比如：城市发展中的新型城镇化，新型城镇化与老城镇化的区别和面临的挑穑怀鞘泄芾碇泄众参与理念的树立及制度的建立，从政府管理到公共治理；我国现行城市管理组织体系的比较与创新；城市财政支出管理创新；新的《预算法》对城市管理的影响；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对城市建设的影响；土地管理创新，完善城乡土地市场体系；城市基础设施投融资模式BOT、PPP、TOD项目融资模式；城市公共住房存在的问题，创新管理及公共住房政策分析等。这些前沿问题的分析是对实践过程中的探索进行的总结，将对城市发展起到指导作用。

2015年12月24日，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》指出：“鼓励高等学校设置城市管理专业或开设城市管理课程。”

我国开设城市管理专业已有三十多年的时间。城市管理学是城市管理专业的一门基础课，同时也是相关专业的必修或选修课程。据不完全统计，目前城市管理学教材也已经有二十余本。我在2014年也写了一本《城市管理学》，由清华大学出版社出版。尽管当时尽量将城市管理前沿的内容写进去，但是发现形势发展太快，书印刷出来后有些内容已有了新的变化，而且作为一本教材还必须具有一些基本的东西，而不能将最前沿的内容全都写进去，这就需要有一本城市管理前沿内容的书作为城市管理学的补充。

在我讲授城市管理学这门课程的十多年里深深地感到这样一本书的重要性。笪可宁和项英辉二位教授的专著正是这样一本我们亟需的著作。专著主要集中对城市前沿问题进行研究，因此无用花费大量篇幅介绍基本知识，也无需涉及所有方面，更不必囿于城市管理学体系，如此即可以集中精力和篇幅，对主要问题进行深入研究。比如：城市管理创新的理论、城市管理的主体、城市管理的组织体系、城市财政管理、城市空间管理、城市基础设置管理、城市公共住房管理、城市环境管理、城市社区管理等。

国家统计局2017年1月20日公布2016年城镇常住人口79298万人，比上年末增加2182万人；乡村常住人口58973万人，减少1373万人，城镇化率为57.35%，比2015年的56.1%增长了1.25个百分点。这是自2011年中国内地城镇化率首次突破50%、达到了51.3%后的持续增长。城镇化水平的持续提高表明城市人口在增长。而城市人口的增长在给城市发展带来活力的同时，也给城市带来了一系列问题。这些问题主要有：第一，快速城镇化导致城市快速发展和经济发展不一致。这一问题导致城市边界在外移，房子盖起来了却没人住，出现所谓的“鬼城”，这种现象在三四线城市比较普遍。一二线城市经济快速发展，人口流入，房价提升，三四线城市经济受人口流出的影响，房子卖不出去，库存严重。京津冀、长三角、珠三角、东北地区、中原地区、长江中游、成都地区等大城市群的发展吸引了大量的人口集聚，城镇化发展迅速。而这些城市群以外的地区剩下的都是一些山区或生态区，这些地区都是不适合进行大规模城镇化开发的，从而导致人口流出。第二，城市人口集聚导致城市建设用地扩大，侵占农业耕地。快速城镇化导致农村人口向城市集聚，中小城市人口向大城市集聚，导致一些城市边沿一再向外扩大，侵占农业用地，减少耕地面积，扩大城市建设用地（东部地区这种情况尤为突出）。农业用地和城市建设用地两者之间要有一个合理的比例，这个比例东中西部地区可以有一定的不同，但是必须有一个比例，以保证耕地红线不被侵占。第三，城市人口结构不合理。城镇化快速发展导致大量农民工进城。这些农民工已经在城市安家工作，但仍然是非户籍人口。还有许多在城市中打拼的人员，非农民工但也是非户籍人口。当然，近几年许多城市出台了积分制落户，但积分制落户的结果就是只要高端人才，不要低端劳动力。城市是由多职业多层次人员构成的，这些政策和做法使得城市人口结构趋于畸形发展。第四，快速城镇化促使一些城市发展规模超出资源承载能力。中央城市工作会议提出要坚持尊重自然、顺应自然、保护自然、改善生态环境的重要方针。

国务院在2017年2月4日印发的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》中指出，当前，城镇化重速度轻质量问题严重，2000-2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增幅。部分城市承载能力减弱，水土资源和能源不足，环境污染等问题凸显。城市的发展规模要考虑城市资源的承载力，这些资源包括能源、水、土地、环境容量等；要根据资源引导和调控城市经济规模、人口规模和产业结构，使其不超出当地资源环境的承载能力。比如：城市规模要与当地的自然生态空间兼容，当地的大气以及其他生态空间要能够有效吸附达标的污染物（现在出现的雾霾实际上就是因为空间不够，吸附不了达标排放的污染物）。

城镇化促使城市迅速发展，城市发展中新的问题也显现出来，《城市管理创新的理论与实践》为城市管理研究者提供了研究领域和研究前沿，也为本科生或研究生提供了在读完城市管理学课程后，对相关知识的进一步了解和学习的阅读教材，当然更是为城市管理学教师提供了一本很好的教学参考书。基于以上原因，我愿意将此书推荐给城市管理研究者、学生、教师和对城市管理感兴趣的朋友一读。