对广东贸易政策公共参与的调查与对策建议

【摘要】 为了掌握广东行业协会和企业参与贸易政策公共事务的现状，加快建立中央与地方贸易政策反馈联动机制，组织开展了此次广东贸易政策公共参与情况的调查研究。

【关键词】 广东 贸易政策 建议

中国加入世界贸易组织以后，参与经济全球化的进程加快，目前我国巳成为世界第二贸易大国和发展中国家第一引资大国。随着对外开放程度的进一步扩大，越来越多的产业、行业协会和企业开始关注国际贸易政策事务。为争取更有利的发展环境，中国政府正全面参与世界贸易组织事务，积极推动多边、区域和双边贸易谈判，政府开展贸易谈判非常需要地方和业界的参与与支持。

一、调查的组织方法

1、调查对象和目的

中介组织和企业是中央与地方贸易政策反馈联动机制中最薄弱的环节，因此，本次调查研究把调查的主要对象设定为广东的行业协会和企业，调查的主要目的之一是了解当前行业协会的组织能力、管理行业公共事务的状况，行业协会和企业对贸易政策的认识、参与贸易政策的情况和发挥的作用。根据广东省外向型经济的产业结构特点，选择了30家省级行业协会和珠三角各市外经贸局推荐的15家市级行业协会，共45家行业协会作为调查对象。此外，企业也是中央与地方贸易政策反馈联动机制的重要组成部分，作为贸易政策的直接利益相关主体，了解企业对贸易政策公共事务的认识和参与情况十分必要，本次调研也把广东省外经贸厅提供的100家大型出口企业作为调查对象。

2、调查方法

本调研在广泛收集信息和以往研究成果的基础上，主要采取问卷调查和重点访谈的方法收集信息。针对行业协会设计了一份《行业协会在参与贸易政策中的作用》调查问卷，问卷主要包括三个方面的内容：行业协会的组织能力情况，行业协会对贸易政策的认识，行业协会参与贸易政策事务的情况和发挥的作用。针对企业为调查对象设计了一份《企业参与贸易公共事务的情况》调查问卷，问卷主要包括两个方面内容：企业对贸易政策公共事务的认识，企业参与贸易政策公共事务的情况。调研共回收调查问卷41份，其中有效问卷39份。按照问卷反映的情况，并综合广东省民间组织管理局的推荐意见（行业协会的登记管理机关），选择10家省级行业协会作为重点能力培训对象进行实地访谈，其中包括广东省商业联合会、广东省企业联合会、纺织、玩具、家电、涂料工业及皮革工业协会等，访谈了解的情况和问卷反映的信息相互印证和补充，而且获得了更多关于行业发展和企业关注的热点贸易政策问题。

二、调查反映的主要情况

广东的行业协会是在从计划经济向市场经济转型以及政府职能转变的过程中应运而生的社会中介组织，具备一定的行业代表性，能够自主地管理和规范本行业的公共事务，充当企业和政府之间沟通的桥梁。经过30多年的发展，行业协会的发展呈现多样化的特征，出现一批综合性的行业协会；自发组织的行业协会不断增加，覆盖面不断扩大，组织功能不断完善，官方色彩开始淡化。通过对有效调查问卷的统计、综合整理和分析，结合实地走访获取的信息，调查主要反映了以下情况。

1、行业协会组织能力的基本情况

（1）协会的内部组织。本次调查的广东行业协会都具有相当的发展规模，会员数量平均为533家，占本地区本行业企业总数量的百分比平均值为21.52%，代表行业生产总值的百分比的平均值为45%，具有较好的代表性。这些行业协会都建立了会员代表大会、理事会等内部管理制度，一些协会根据行业技术分类成立专业委员会，部分协会还拥有及管理展览公司、技术咨询公司、行业杂志社等经营性单位。行业协会日常工作由协会秘书处负责，专职工作人员数量的平均值为7人，较大的协会专职工作人员可达20人。专职工作人员对本行业的专业技术知识有比较深入的了解，但是贸易政策知识比较薄弱，尤其是普遍缺乏经济政策理论知识和国际法律知识。

（2）协会的外部关系。根据现行行业协会行政体制，每个行业协会都有一个业务主管政府部门，协会与其主管部门的关系通常都很密切，许多协会成立的初衷就是承接政府转移的行业管理职能，协助政府进行行业管理。主管部门影响行业协会的方式通常包括：派员进入协会的决策机构（理事会），提名、批准协会主要专职领导人选，委托协会行使某些管理职能，要求协会提供行业信息，承担某些工作任务等。90%的协会反馈，代表行业与政府沟通是其主要工作之一。

国家、省与市三级行业协会大部分都是各自独立开展工作，有些行业协会存在比较密切的工作联系，但并不存在上下级隶属关系，某些下层协会可能是上层协会的团体会员。部级行业协会官僚化倾向严重，中央政策制定机构的关系更密切一些。市级行业协会的草根特征更明显，与企业的联系更密切，工作开展比较务实。由于广东的产业集聚特征明显，一些行业的大部分企业都集中在少数地级市，导致市级行业协会的实力和影响力超过省级协会。一些被访对象抱怨称，省级行业协会在夹缝中生存，在制定政策的影响力和服务企业方面都逊于部级和市级协会。

（3）协会的主要工作。根据参与调查的行业协会反映，90%的协会都承担代表行业与政府沟通的工作，是其主要工作之一，所占比例最高；80%的协会可以提供市场信息服务；70%的协会有能力出版协会刊物、举办行业展览会或组织企业参展；65%的协会有能力提供行业专业人才培训服务、制定行业规范及协调会员关系；50%的协会都会开展对外交流活动，帮助会员改善经营管理及进行行业自律等。不能组织能力完善的企业还开展法律政策咨询服务及代表会员企业维权。

（4）协会的财务状况。行业协会的组织能力严重受到自身财务状况的制约，被参与调查的行业协会年度经费收入的平均值53.95万元，规模大的行业协会每年大约有100万元左右的运作经费，规模较小的行业协会每年大约只有10—30万的运作经费。会费是行业协会的日常运作经费的重要来源，会员不交会费的情况普遍存在，某些协会有高达40%的注册会员拖欠会费。除了会费外，协会其它的收入来源依次是有偿服务、企业赞助和政府财政资金支持。主管政府部门对协会的收入可以发挥很大影响，主管部门财政资金充裕程度、影响力及与协会的关系是否密切直接决定行业协会能否从主管政府获得财政资金支持。目前，行业协会财务管理的规范程度和透明度普遍不高，限制了捐赠渠道筹集运作经费的可能性。

2、行业协会对贸易政策公共事务的认识

（1）协会关注的贸易政策主题。在行业协会特别关注的诸多贸易政策主题中，关注技术性贸易措的协会占85%，关注关税和出口退税政策的协会占75%，关注反倾销反补贴政策的协会占65%，关注进出口配额政策的协会占60%，关注品牌和知识产权的协会占50%。其他诸如贸易与环境、贸易与劳工标准等前沿问题只有小部分行业协会关注。

大部分协会对我国外贸法规和政策关注较多，但对国际贸易协定和外国贸易法规较少关注。因此，当行业直接卷入适用国际贸易规则的国际贸易摩擦案件时，就发现知识储备不够，难以有所作为。某些行业协会在组织应诉国外反倾销反补贴和337知识产权调查的实践中，由于不了解国际贸易规则和有关国家的贸易政策，处处处于被动地位。在我国开展的双边自由贸易区谈判中、在与欧美进行纺织品协定磋商中，行业协会难以作为行业利益的代表者参与其中。

（2）协会获取贸易政策信息的渠道。行业协会获取贸易政策信息的主要渠道依次是政府传达、公开媒体、同行交流。许多协会对提高贸易政策透明度的措施不甚了解，获得的政策信息有限，不同协会之间的认知水平参差不齐。

3、行业协会参与贸易政策事务的情况

（1）协会参与的贸易政策公共事务。随着政府职能的转变，国家和省级商务主管部门比过去更加注意发挥行业中介组织的作用，在制定政策和开展贸易谈判时，适时征询行业意见，委托行业组织开展政策调研、拟定行业标准、收集国外贸易壁垒信息、组织企业参加贸易摩擦应诉等。我国部分行业对外开放较早，对外开放的程度较高，受贸易政策影响较大，这类行业协会在参与贸易政策方面显示出较高的自发性。例如：2003—2004年，美国对我国出口卧室家具进行反倾销调查，广东省和东莞、深圳等市家具行业协会与政府密切配合，在大力发动企业参与应诉方面发挥重要作用。但是，从调查的整体结果看，大部分省级行业协会在参与贸易政策公共事务方面还显得不够，即便有过参与经验，但次数不多，涉及面不广，仅限于个案处理。

（2）协会开展贸易政策公共事务存在的问题。行业协会开展贸易政策公共参与活动遇到的困难：首先是行业协会和政府的沟通配合不够，行业协会不了解政府部门当前最关切的政策议程以及欠缺公开透明合适的政策参与渠道，导致难以主动参与、预先参与，在与政府的互动中处于被动状态，往往是政府要求做什么就做什么；其次是行业协会的常设机构的工作能力不足，主要体现在人力资源有限、经费短缺、专业知识欠缺等，配合政府部门开展工作时，难以达到相互的期望，难以办成实事；再次是行业管理体制的问题，行业协会难以协调行业意见和利益，通常抱怨政府没有放权，行业协会的角色定位也不够明确。

（3）协会参与贸易政策公共事务的诉求。虽然目前行业协会参与贸易政策公共事务的比率比较小，但是大部分行业协会已经认识到“反映诉求”是协会非常重要的作用之一，协会应该作为会员企业和行业的代言人向政府反馈行业综合意见，积极管理行业公共事务。因此，行业协会希望可以加强与政府和企业的沟通，确立例如政策听证会的公开参与机制，在政府、协会和企业之间搭建互动交流的平合。协会也希望得到政府或其他渠道的支持，获得贸易政策咨询服务和必要的提升组织能力的培训。

4、企业参与贸易政策公共事务的情况

（1）企业参与贸易政策公共事务的情况与问题。企业参与贸易政策公共事务的主动性不足，绝大多数企业都未曾对贸易政策提出意见和建议，少数企业对某些贸易政策提出意见建议，但是次数非常少。企业被动参与贸易政策公共事务的制约因素主要是企业内部没有负责公共政策事务的专业人员，外部没有制度化的参与渠道，企业不了解有关参与程序和途径。

（2）企业参与贸易政策公共事务的诉求。企业普遍认为自身应该在贸易政策公共事务中发挥更积极的作用，普遍希望应该由行业协会成为企业与政府之间的沟通桥梁，由行业协会代表企业向政府反映行业诉求，组织行业的贸易政策参与行动，同时，迫切需要行业协会加强政策信息服务和行业政策制定协调功能。企业也希望政府提高贸易政策制定的透明度，积极回应企业的参与贸易政策公共事务的诉求。

三、结论和政策建议

第一，当前，贸易政笨公共参与水平仍处于较低层次，具有较大的实践难度，也有很大的发展空间。贸易政策公共参与既是政府提供贸易政策有效性的需要，也是行业中介组织和企业的诉求，但是大部分行业协会与企业的关注点仍然局限于与自身切身利益相关的事务，习惯于对政策变化作被动的适应性调整，还没有形成与经济全球化、区域经济一体化环境相匹配的全球政策视野。行业协会对本行业贸易政策事务的参与和影响程度都较低，不能发挥建设性作用，实践起来难度巨大。在目前的多边、双边贸易制度框架下，由于政府具体参与处理贸易事务的限制较多，行业协会充当行业企业代言人参与贸易政策制定、解决贸易摩擦的自由度更多，发展空间更大。行业协会应该积极开展服务创新、体制创新，在贸易政策体制中发挥积极作用，为我国参与多边贸易事务、开展双边自由贸易区谈判等做出实质性贡献。

第二，行业协会的组织能力是制约其参与贸易政策公共事务的关键因素，政府部门应该加强行业协会的能力建设。行业协会的工作能力受到体制、经费、人力资源、管理模式等方方面面影响，要使得行业协会在贸易政策公共事务中发挥更大的作用，政府部门必须选择综合能力较强的行业协会和行业领袖企业进行培训，使其专职工作人员具备必要的专业能力，推动行业协会在重大政策事务中能够积极参与并发挥重要作用。同时，通过综合能力较强的行业协会和行业领袖企业的示范作用和行业领导地位，以点带面，提高其它行业协会和领袖企业对参与贸易政策公共事务的自觉意识，发挥更大影响。

第三，围绕贸易政策热点问题深入开展贸易政策咨询服务，政府应该在具体政策事务和工作实践中推进工作机制建设。没有实质内容的机制建设是抽象空洞的，也不会引起行业协会和企业的兴趣，政府应该由行业协会和企业共同关切的主题切入，围绕贸易政策热点问题深入开展贸易政策咨询服务，把政策咨询服务与贸易政策公共参与工作机制建设有机地统一起来，在工作实践中推进工作机制的建设，增强工作机制的效果，确保其发挥长期影响。