建设厅规划考察报告

20*年10月4日至13日，经省政府批准，由省建设厅杨焕彩厅长带队，清华大学建筑与城市规划系、省建设厅城市规划处及东营市、滨州市规划局一行五人赴日本、韩国考察学习，实地考察了日本函馆、东京、木更津和韩国首尔、庆州等5个城市在基础设施、生态环境、城乡一体化、城市圈发展规划等方面的情况。日韩当地政府官员非常重视，东京都港湾振兴协会展览馆馆长大野伊三男、木更津市副市长服部善郎、首尔副市长李相哲分别接见座谈，交流沟通了各自城市的规划建设经验。这次考察，开拓了视野，学习了日韩在城乡发展规划建设方面的先进经验，为我省城乡规划特别是黄河三角洲城镇体系规划工作提供了重要参考。现将考察情况报告如下：

一、主要收获和体会

（一）高度重视都市圈发展。日本东京都市圈、韩国首尔城市圈都是重要的创新中心，通过充分发挥城市圈中心城市的带动作用，辐射周边城市，带动整个区域的发展。东京都市圈主要指日本东海岸太平洋沿岸城市带，从东京湾鹿岛开始，经千叶、东京、横滨、静冈、名古屋、大阪、神户和长崎，总面积约10万平方公里，占日本总面积的26.5%，人口近7000万，占日本总人口的61%，全日本11个人口在100万以上的大城市中有10个在该大都市圈内。在东京都市圈内，又包括东京、大阪、名古屋三个子城市圈。东京作为三大城市圈之首，是日本的政治经济文化中心，也是世界上人口最多、经济实力最强的城市聚集体。东京都市圈是日本的金融和交通中心，综合性城市功能十分强大，全日本30%以上的银行总部、50%销售额超过100亿日元的大公司总部都设在东京；区域内拥有日本最大的港口群体和航空网络，时速达200公里的新干线和地铁几乎能到达所有重要地区；铁路、公路、航空和海运组成了一个四通八达的交通网，通向日本全国及世界各地。韩国全国人口的四分之一集中在首尔，一半集中于首尔都市圈城市，城市化率达96%。

东京、首尔都市圈的发展有共同特点，就是统一规划，统一发展建设计划，按规划和计划分步实施。1955年日本就提出了“首都圈”构想，并制定了《首都圈整备法》；到1986年，日本先后四次编制《首都圈基本规划》，使城市功能配置更趋于合理，并应用新技术不断解决扩张时存在的大城市病，使城市始终保持活力和繁荣；目前，日本正在按照第五次《首都圈基本规划》，重点建设环状道路等区域性基础设施，开发据点城市，形成“分散型”网络构造。，韩国政府20世纪60年代至80年代一直在推行新城政策，以分散过度集中的当时称为汉城的首都；1982年颁布《首都地区管理法》，统一部署和管理整个首都地区的经济发展、土地使用和基础设施建设；1984年又制定了《首都圈整治规划》。

东京和首尔都市圈的发展，有两点重要经验：一是按照都市圈发展规律，将经济中心城市发展成为都市圈核心。东京和首尔包括土地在内的各种自然资源十分有限，因此在发展中采用以便利完善的基础设施为基础、以集约化产业链为格局的发展模式，形成疏密相间、适度集中的都市圈。这不同于欧美国家城市发展过程中低密度、粗放式的扩张模式。东京的工业化进程，经历了初级工业化、重化工业化、高加工化和知识技术高度密集化阶段，走过了一个逐步高级化和产业结构不断优化的发展道路。二是制定合理产业政策，推动产业链形成，促进产业结构调整和经济发展。在东京都市圈形成过程中，日本政府积极、适时、主动地实行产业结构调整政策，从而促进了产业结构的优化升级。三是充分重视与构筑合理产业链，以优化的城市职能分工促进区域共同发展。?

（二）高度重视基础设施特别是交通设施建设。日本政府高度重视基础设施建设，用于城市建设的土木费占财政支出的比例：大都市为30.6%，中都市为24.9%，小都市为20.6%，町村为15%，均居各项财政支出之首。东京临海副都心建设首先进行城市基础设施建设，市政管网、热力、垃圾处理、污水处理，都充分考虑、优先规划、一次性建设，他们历时7年、耗资3500亿日元，建成总长度16公里的大管沟（又称“共同沟”），是世界上利用地下空间将各种基础设施融为一体的规模最大的建设项目。“共同沟”是一条距地下10米、宽19.2米、高5.2米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤气管、电力电缆、通信电缆、通信光缆、空调冷热管、垃圾收集管等9种城市基础设施管道科学、合理地分布其中，有效利用了地下空间，美化了城市环境，避免了乱拉线、乱挖路现象，方便了管道检修，使城市功能更加完善。东京有1000万人，但交通秩序良好，很少出现交通堵塞，这得益于地下、地上、空中的立体交通体系和多样化的交通组织形式：地下是地铁，地上是公共交通和轻轨交通，空中是高架路。尤其注重发展地铁，16条地铁线将首都圈编织成密集的交通网络，地铁时刻表前后误差绝对不超过30秒。首尔也只是在节假日出现交通拥挤，主要是因为居民集中开私家车外出度假，平常公务员和市民出行大都选择公共交通，因为乘坐公共交通工具出行比自驾车出行更能保证准点到达。东京和首尔也非常重视停车场地的建设，在东京几乎每栋建筑物下都是地下停车场，根据一定的服务半径，地上还建有集中停车场，一般能保证停车后500米内能到达目的地。

（三）高度重视环境保护和生态建设。日本和韩国在经济高速发展初期也曾深受污染之害，吸取教训后迅速采取有效措施，在较短时间内克服了严重的环境污染，一举改变了公害大国的形象。考察团一行在日本和韩国所到之处，看到的都是天蓝、地绿、水清。据介绍，日本的森林覆盖率达到60%以上，山地大部分覆盖着森林，城市周边有大量的农田，城市建设有大型的公园、水系，按照服务半径规划建设了大量街头广场。日本和韩国的生态建设和环境保护有以下特点：一是环境保护的市场化和产业化。随着社会经济规模的不断扩大和市场化水平的提高，环保法律法规的健全和完善，社会对环保支撑力度的增强，环境保护越来越趋于市场化和产业化。一方面，把污染的防治工作从原来谁污染谁治理的企业个体行为，转变为市场经济条件下的社会分工和供求关系，形成社会上的专业化环保企业乃至环保行业，向污染责任者提供商业性环保服务。日本的污水处理和垃圾处理产业已达到相当大的规模，基本做到了日产日清，东京临海副都心有一栋非常漂亮宏伟的建筑，外形看起来像歌剧院，实际上是垃圾处理工场，但从外面根本看不到垃圾的运送，也闻不到异味。另一方面，环保事业所需的资料、咨询、监测、人才、技术、设备、资金等各项资源供给实现市场化和产业化。日本的环保设备制造业以及与环保有关的服务业产值，已在国内生产总值中占有较高的比例，环保设备的制造业已发展成为国民经济和出口贸易的支柱产业。二是环境保护的社会化和全民化。不断扩大产品设计和生产的绿色化程度及范围，与垃圾的分类利用处理相配套，垃圾产出者义务进行垃圾分装，提高资源的综合利用率，倡导生产和生活的零排放以及资源循环使用。日本和韩国的大城市、中小城市和农村，都实现了垃圾分类袋装化、统一收集处理。在韩国农村，考察团看到每家农户的都有污水处理设施，处理完的生活用水才能流入管道或河流；农民向政府购买垃圾袋，代替交垃圾处理费。三是环境保护的生活化和日常化。通过国家立法、学校教育，以及传播媒介和舆论的宣传、监督等，使爱护自然、保护环境、维护生态平衡成为人们生活追求的目标和重要内容，从而使爱护环境、维护生态平衡成为人们一切活动的基本准则。韩国政府规定，农村宅基地的60%用于建筑，40%用于绿化，保证了农村生态环境的良好和可持续发展。

（四）高度重视在城市建设体现人文关怀。以人为本，是贯穿于日韩两国城市建设发展的指导原则。日韩两国非常注重城市建设的细节，道路、环境、建设都充分考虑到群众的利益和便利。道路两旁的路沿石，都考虑到附近居住的残疾人、儿童、住户和商户的出行习惯，做不同的设置；城区施工都进行围档、安全防护并设置隔音板，做到不扰民；城市街道两边，设有充足的供游人休息的石椅、木椅，任何车站和其他公共场所均为残疾人设置了专门的电梯和厕所。同时，政府善于与相关利益协调沟通，充分听取各方意见。韩国首尔政府投资，成功实施了一条污染河流清溪川改造的大手笔工程，建设部门在改造过程中与周边市民进行了420多次协商，没有一个“钉子户”，没有出现因任何一件因建筑的拆迁而影响规划的执行，改造完成后得到市民高度评价。韩国现任总统李明博就是当时的首尔市长，他能当选总统，清溪川改造是一个很重要的因素。日本政府在地下空间开发建设中都体现人性化设计理念，不仅大的机场、车站往往也是综合交通枢纽，如东京成田机场就分别与京成电铁、公交车相连，人们一下飞机即可乘上前往各地的公交工具，而且大公司或大商场楼下几乎都有地铁，纵横交错、四通八达的地下立体交通为居民出行提供极大便利，地铁车站、地下步行街和地下商场等处的环境也非常美观舒适。

（五）高度重视文化与旅游资源的开发利用。日韩城市基本上都有大型的城市建设展览馆，木更津市跨海大桥、东京临海副都心、清溪川改造项目展览馆把城市建设的过去、现在、未来都展示的非常清晰，既有利于当地群众了解建设项目的情况，又成为一个新的旅游景点，有利于外来参观者充分了解该地区。对老的建筑遗迹，他们不是一拆了之，而是注重加以保存和重新利用。日本的函馆对原有老街区进行保护，建成步行街区，将原码头仓库进行了加固，形成了城市的商务中心，每天都有大量的人到这里参观、购物，极大的促进了当地的经济发展。韩国的庆州把每个历史遗迹都保护起来，划为公园，成为旅游景点，每年都吸引800-900万人参观。韩国首尔在清溪川上设置了9个景点，讲解员都是穿着韩服进行讲解，全面展示韩国的文化和历史。

（六）高度重视城市精细化管理。日本企业的精细化管理已经成为全世界企业界学习的榜样，在城市管理中，日本式的精细化管理同样为人称道。考察团一行所到之处，看到的都是洁净、明亮的城市，城市道路及高速公路路面平整、交通标志明显、斑马线清新、护栏光滑、线条流畅，城市任何地方的市政设施干净整洁，市政基础设施完好率非常高。在东京的某些街区，为了杜绝烟头污染，专门在路上设置了无烟街区，不准吸烟，在其他公共场所烟民也只能在设有烟缸的吸烟区吸烟。日本是一个多地震的国家，因此避难场所建设就成为城市管理中的一项重要内容，所有的学校都有救助带，公共场地有避难所，宾馆餐厅有避难通道，确保任何人在遇到灾难时都有处可去。另外，日本的垃圾分类回收已经不是简单的可循环利用和不可循环利用，而是按类别分成五六种。

（七）高度重视城乡一体化发展。韩国新村运动自开始起，就得到了政府从资金、物资和技术等方面的支持。1971-l980十年间，政府在改善农村道路和住房条件、实行农村电气化、推广使用高产水稻品种、改善饮水条件、兴建村民会馆、兴办乡村工厂等每一个项目，都不同程度地给予支持。除此之外，政府还帮助编制村镇建设规划，推荐了l2种标准住宅图纸。为支持农村经济发展，政府向农民普遍发放30年的长期低息贷款，还争取国际组织贷款，并从“住宅彩券”中拿出一部分支持农村建设。日本新农村建设所需资金，除当地农民资金及政府农业金融机构贷款外，国家还采取特殊补贴方式，提高中央、都道府县及各市町村等三级政府的补贴水平。据统计，日本平均每个实施新农村建设的市町村，费用高达1000万日元，其中40%由中央政府补贴，主要用于农田基本建设、水利、农村通电、发展畜牧业、建立公共设施和农村广播等，后来又增加了电力供给及水电开发。韩国新农村建设始终注意让农民自己办事、自己管事，发挥农民的主动性和积极性。韩国政府虽然大力倡导、支持新村运动，但决不包办，政府确定若干项目由村民讨论选择，具体上什么项目完全由农民自己选择，允许推进进度有快有慢，不搞齐步走。韩国农民从村里自己选出新村建设指导者，负责组织大家的行动，里长(即村长)只管服务，指导者不拿报酬，政府给予精神和物质奖励。项目获得县级政府的批准后，政府再拨水泥、钢筋支持，给予配套。今天的韩国，农村基础设施趋于完善，房屋、道路与城市相比毫不逊色，河道、沟渠、山坡都经过了人工处理，农家小四合院环境优雅、绿树成荫、鸟语花香，条条标准公路直通农户，路不见弃物，山不见裸土，环境优美宜人。据介绍，近40年来，韩国政府对农村的投入累计达20亿美元。值得重视的是，政府1倍的投入吸引了3倍的社会资本。日本的情况也大致相同，他们在推进两次新农村建设过程中，无论从政策设计还是规划制订，不是采取自上而下的方式，而是坚持推行自下而上的原则，充分倾听农民意见，把握他们的需求，并不断引导他们参与新农村建设。韩国实行统一的户籍制度，没有农业户口和非农业户口的差别，农民和市民的收入差别不大。考察团访问了一家韩国农户，该农户有四个孩子，分别在首尔、大邱等城市工作，孩子们的收入还不如父母在家种地和经营一个小型面粉加工厂的收入。

（八）高度重视城市文明建设。日本、韩国的文明为世界所公认，我们也有比较深的体会。接待我们考察的，不管是政府还是企业、不管是城市还是农村，事先都做了认真准备，除具体介绍外，还准备了相关资料，整个过程不仅井然有序，而且彬彬有礼。我们所到之处，几乎看不到城市基础设施被人为破坏的现象，基本上听不到大声喧哗。特别在城市交通中，车辆、行人都严格遵守规则，各行其道。在东京，我们很少看到有人在公共场所吸烟，凡吸烟者都到专门设置的区域。垃圾分类回收实际上是一种文明的体现，日韩两国不管城市还是农村的居住区，都已成为人们的自觉行动。

考察中我们也看到了一些问题。考察期间正值金融危机爆发，人们的信心普遍受到影响。由于土地私有，政府组织城市建设和一些重大项目建设时，在征地、拆迁问题上很伤脑筋。日本这几年经济发展缓慢，一些工程进度明显放缓。日本不少城市对山东的情况了解不多，这对双方交流与合作有一定影响。

二、几点思考和建议

（一）积极推动我省都市圈的规划发展。目前，我省先后规划了济南都市圈，山东半岛城市群，鲁南城市带，黄河三角洲城镇圈等几个都市圈。从日本和韩国的经验来看，积极发展都市、城市圈，有助于区域协调，统筹发展，可以避免大城市的恶性膨胀和不同城市之间的同质竞争，这是一个大的发展趋势。在我省城市圈的规划建设中，要着重加快核心城市的发展，增强其辐射带动功能。

（二）积极推动黄河三角洲的开发建设。要坚持政府主导，市场运作的原则，吸引社会资金注入黄河三角洲开发建设；要充分发挥黄河三角洲的优势特别是土地资源的优势，克服制约发展的困难；要尽快完善黄河三角洲城镇体系规划，形成大城市、中等城市、小城镇共同发展的局面，推动黄河三角洲城镇化水平不断提高；政府相关部门要认真分析研究黄河三角洲发展面临的困难，形成推动发展的思路，落实解决难题的措施，要给予黄河三角洲发展更宽松优厚的政策和的制度保证，特别是在资源开发利用政策上给予一定倾斜；要突出基础设施特别是交通设施建设，加大投入，优先发展。

（三）积极推动生态环境建设。一是在全省城乡逐步实现污水、垃圾集中回收处理。现在我省污水处理已基本实现一县一厂，预计到2010年可实现垃圾处理一县一场，下一步要在农村建立起垃圾和污水集中处理机制。二是逐步出台垃圾回收和处理的规定，实现垃圾资源的循环再利用。三是加强绿化，提高全省林木和绿化覆盖率。特别是黄河三角洲生态环境相对脆弱，必须搞好绿化，提高树木成活率，才能形成好的发展环境。四是注重生态保护特别是海岸线的保护。东京湾由于急于发展，发展初期造成了严重污染，现在正投入大量资金和人力进行治理。我们一定要吸取教训，防止“先污染再治理”。

（四）积极扶持和推动农村规划建设。在社会主义新农村建设中，要学习日韩特别是韩国的经验，对村镇制定实施优惠政策，重点在基础设施和环境保护所需的资金、智力、物资上予以大力倾斜。

（五）积极推动与日韩之间的交流。日韩两国深受儒家文化的熏陶，加强合作有深厚的文化基础，同时山东与日韩一直保持着良好的经贸往来，双方都从中受益良多，有进一步深化扩大合作的愿望。下一步，我省要加强与他们各方面的合作，特别是在城市建设、城镇体系规划和新农村建设方面加强合作，共同推动我省城乡一体化发展的步伐。