广西岩滩库区移民贫困成因与可持续生计路径分析

【摘要】本文从主体、供体和载体的角度分析了岩滩库区移民持续贫困的原因。研究认为，移民综合素质低，搬迁的负面影响、补偿机制和利益分配机制的缺陷、遗留问题得不到及时解决、失去土地、开发项目的失败等是造成库区移民持续贫困的原因。摆脱贫困，实现移民可持续生计，需要加强对移民的技能培训，对移民子女实施教育扶持，开发水面资源，实施教育移民以转移库区人口，培育社区精英等。

【关键词】贫困；岩滩移民；主体-供体-载体；可持续生计

【作者】严登才，河海大学中国移民研究中心博士研究生。南京，210098

【中图分类号】F207 【文献标识码】A 【文章编号】1004―454X（2013）02―0142―006

一、问题的提出

岩滩水电站位于广西大化瑶族自治县岩滩镇，是红水河梯级开发的第五座电站，是一座以发电为主，兼有航运等综合效益的大型水利水电工程。电站淹没涉及河池市的大化、东兰、巴马、南丹、天峨5个县的20个乡镇、94个村、905个村民小组。根据2007年的调查人口及征收耕地面积计算，库区生产安置人口为73516人。

岩滩库区属于典型的大石山区，“地无三尺平，人无三两银”是搬迁前移民生活环境最真实的写照。1985年，岩滩移民工程正式启动，随后政府对库区移民实施了后期扶持政策，但库区落后的面貌仍然没有改变，大部分移民仍然生活在贫困当中。在“重工程、轻移民”的社会背景下，水电开发的溢出效益只能是一种美好的愿望。调查结果显示，1996年，东兰、大化和巴马三县库区移民人均收入分别为242元、210元、422元，仅为全县农村平均水平的26%，21%和54%。进入后期扶持阶段后，移民的生活水平仍然没有得到改善。2002年，岩滩库区移民人均纯收入只有836元，比当地农民人均纯收入少524元，移民人均纯收入仅相当于库区农民的61.4%。2007年，大化、巴马和东兰三县移民生活在贫困线以下的人口占淹没总人口的比例分别为33.1%、41.3%和75.1%。一组组的数据表明，岩滩库区移民贫困的生活状况没有好转，属于持续性贫困。那么，造成库区移民持续性贫困的原因有哪些？进入城乡统筹发展阶段，应采取哪些措施重建移民可持续的生计？本研究将围绕贫困成因和应对策略展开讨论。

二、岩滩库区移民贫困成因分析

目前，关于农村人口贫困成因解释的理论有贫困文化论、社会结构论、社会互构论、权力贫困论和制度贫困论等。实际上，农村人口的贫困是多种因素共同作用的结果。丁君、陈标平认为，农民贫困既包括自然因素、社会因素和历史因素，也包括经济因素、制度因素和农民自身的因素。丁君等从主体、供体和载体不可持续的角度分析了农村人口持续贫困的原因。“主体-供体-载体”这一解释路径对分析农民人口贫困和构建可持续扶贫模式具有重要的参考价值。但是，由于水库移民的特殊性，直接将这一思路用于分析水库移民贫困和应对策略有一定的局限性。因为，除了农村人口所遭遇的困境外，移民还受到搬迁和移民政策的影响，有的学者甚至将移民贫困解释为制度性贫困和介入型贫困。笔者认为，影响移民贫困的主体、供体和载体有其特殊性。从主体的角度看，其不可持续既体现在移民综合素质上，也体现在搬迁对主体综合素质的负面影响上。因此，移民主体不可持续包括原生性不可持续和次生性不可持续。从供体的角度看，在水库移民项目中，供体不仅包括政府，而且还包括重要的利益相关者――项目业主。从载体的角度看，载体不仅包括安置区的自然环境，而且包括社会环境和市场环境。需要说明的是，主体因素和供体因素有时是相互交叉的，在分析中无法完全分开。譬如，移民文化素质与政府教育投入是相互联系的。笔者在借鉴上述研究的基础上，结合课题组的调查资料，分析制约库区移民发展的主体、供体和载体因素，全方位分析移民贫困成因。

1.主体不可持续

主体原生性不可持续是指搬迁安置后，移民及其后代的文化素质和技能水平得不到持续有效的提高，且存在依赖心理；次生性不可持续性是指搬迁导致移民原有的生产经验、社会关系网络的功能受到限制，难以得到发挥和提升。

移民综合素质在可持续生计重建中扮演关键的角色，文化程度高、技能水平高、能动性强、身体素质好等都是移民发展的前提。主体的原生性不可持续主要表现在这四个方面：第一，劳动力文化程度低，高中以上文化的移民非常少。调查结果显示：在库区18―60岁的劳动力中，初中文化（不含初中）以下的劳动力占64.6%，初中文化以上劳动力占35.4%，受过高中及以上文化教育的仅为8.1%。令人担忧的是，库区18―40岁的青壮年劳动力具有初中文化水平以上的只占29.4%。此外，由于家庭困难，部分移民子女不得不辍学或失学。以大化瑶族自治县为例，在校就读生就读率为95.8%，辍学率为1.7%，失学率为2.5%。第二，移民技能水平低，多数移民劳动力缺乏现代养殖技术和适应城镇就业的相关技能，缺乏创业意愿和承担风险的能力。在北景乡，有的养殖户由于不懂得罗非鱼的习性，在冬季迟迟不出售，由于气温急剧下降，导致大量罗非鱼被冻死，损失惨重。养殖户在遭遇气候灾难后，短期内无法收回成本，家庭生计重建难度大。第三，部分移民依赖心理严重，在生计恢复与重建中的能动性弱，把改善生活的希望寄托在外部的救济上，很少积极主动谋求摆脱贫困局面的方法。而且，部分移民以特殊公民身份自居，等、靠、要的依赖心理严重。第四，疾病，尤其是大病仍然是库区移民生计不可持续最大的风险。在调查中，移民总是清晰地记得那一串串惊人的医疗费用。一旦家庭劳动力中有人患上大病，对移民家庭而言，发家致富的目标就很难实现。整体而言，岩滩库区移民综合素质较低，成为他们恢复生产最直接和最主要的障碍。

对于非自愿移民而言，普遍存在主体次生不可持续性的问题。强制搬迁使移民元气大伤，社会资本和人力资本受到不同程度的损失。岩滩移民采取的是后靠安置为主，外迁安置为辅的模式，仅少数移民外迁到宾阳和北海。因此，搬迁对移民社会资本的影响较小，原有建立在地缘和血缘基础上的社会关系网络能够继续维持。对于那些既有外迁又有后靠的村落而言，尽管存在社会关系网络瓦解，社会支持网规模下降等问题，但就致贫因素而言，影响较小。岩滩库区移民次生性不可持续最直接、最典型的表现就是人力资本失灵。他们原有的劳动、生产和管理技能无用武之地。虽然政府扶持移民发展种植业、养殖业和第二三产业，但对长期种植水稻的移民而言无疑是挑战，生产开发项目的失败与移民人力资本失灵有很直接的关系。

2.供体不可持续性

供体作为社会资源，是实现可持续生计的必要条件，它的有效供给和公平分配对库区的经济社会全面发展起着不可替代的作用。供体资源的不可持续是指在资源再分配的过程中，移民及所在社区得不到持续有效的资源供给。

第一，补偿机制与利益分享机制中存在的问题。在岩滩库区移民补偿实践中，存在六个结构性缺陷，即补偿标准低、补偿范畴窄、无形资本损失无法得到补偿、拖延赔偿、补偿费流失和移民对补偿资金管理和使用低效。从国家建构的话语来看，水电开发是实现工业化、现代化和利国利民的“大好事”，但在传统成本一效益分配模式中，移民不属于利益分享群体，是水电开发的利益受损者。在当时的社会经济条件下，处于贫困边缘或陷入贫困窘境的移民遭遇了政府的“抽血行为”，他们的介入型贫困也就在“情理当中”。

从转型时期进入到统筹城乡发展阶段，政府对岩滩库区移民实行了新的土地补偿政策――耕地生活补助，即按照“淹多少，补多少”的原则逐年对移民实行补偿，直到电站停止运行。耕地生活补助实现了从以行政手段决定补偿到以市场机制决定补偿的转变。但是，耕地生活补助政策的结果是几家欢喜几家愁。耕地生活补助以电站淹没实物量统计面积为补偿依据，但统计面积与真实淹没面积有差距。一是部分村集体为减少征购粮任务虚报土地面积，而在实物量调查时，全淹村没有实际丈量淹没土地面积，而是以移民上报的数据为准。二是岩滩移民土地补偿只针对常耕地，而自留地和开荒地不纳入补偿范畴。实际上，在农业学大寨时期，移民开发了大量荒地，经过多年耕种后实际上变成常耕地，但没有纳入补偿范畴。以移民上报的土地面积作为耕地生活补助的依据导致移民实际收益与应有收益差距较大。对于那些没有虚报土地面积的全淹队而言，他们是幸运的，而虚报土地面积的村屯则为“自作自受”的行为不断到移民局“纠缠”。在这种情况下，耕地生活补助仍然无法满足部分村屯移民生存。在岩滩镇，同样是全淹屯，有些屯每月每人享受到240多元，有些屯则只有49元，相差近5倍之多。让移民感到最不满的是，有些淹没前耕地面积较少的队，现在淹征面积反而多。此外，在耕地生活补助之前，移民每年领取口粮补助，2007年的标准是每人每月44.1元。实施耕地生活补助后，部分移民领取的耕地生活补助低于口粮补助。根据在库区移民局股的了解，耕地生活补助最低标准无法满足生存和补偿面积“失真”是反映最多的问题。应该说，不公平的补偿政策，建立在不公平和不真实补偿基础上的效益分析政策都制约着移民生活水平的提高。

第二，基础设施和公共设施落后。由于补偿投资低，库区饮水设施、交通恢复项目建设标准低，当时甚至没有规划村卫生室等公共设施。搬迁后，虽然国家对岩滩库区进行了后期扶持，但这部分资金主要用于口粮补助，用于基础设施和公共设施的经费少之又少。以大化瑶族自治县为例，1992―2007年累计共约2亿元库区建设基金，但用于移民吃饭的开支约占85%，只有约3000万元用于基础设施建设和公共设施建设。2010年以来，岩滩库区遗留问题处理规划正式实施，库区的基础设施和公共设施有了很大程度的改善，但交通问题仍然是移民反映最多的问题。由于库区特殊的地质环境和自然环境，经常发生滑坡、泥石流等自然灾害，灾难过后常常出现道路中断现象。然而，依靠移民自身的能力无法对道路进行维护，而地方政府也没有专项维护经费，导致一些道路无法正常通行。笔者假期在库区调查时，就经常遇到因滑坡导致车辆无法通行而不得不步行的现象。

第三，资金不到位，规划不实施。1992年和1997年，国家先后两次增加了移民补偿投资，但仍然有少部分资金没有到位，这与政府将搬迁转变为移民发展机遇的理念是相违背的。其次，规划方案不实施也是导致遗留问题没有尽快得到解决的原因。以2010年开始实施的遗留问题处理规划为例，教育扶持和移民培训至今都没有启动。2009年以来，地方政府深入群众做了大量的宣传工作，移民也翘首期盼政府早日实施。但是，在“方案有了，资金有了”的情况下，规划迟迟不实施，地方工作无法开展，移民对政府的信任度降低。大化瑶族自治县一位移民干部抱怨说：真希望那些坐在办公室的官员能到库区去看一看。在这位移民干部看来，规划早一天实施，问题早一天解决，库区早一天稳定。

3.载体不可持续性

载体包括硬载体和软载体，硬载体是指移民生存的自然环境，软载体是指移民获得资源的社会、市场环境。载体的不可持续是指移民搬迁后，移民失去土地，社区自然环境无法得到有效治理；社区可行能力不足，获取资源的渠道难以维持；就业环境难以得到持续有效的改善。

第一，失去土地，成为失地移民。以淹没重点县大化为例，库区内的耕地从原来的约70000亩下降到5900亩，人均耕地面积仅0.15亩。其中159个村民小组没有耕地；44个村民小组人均耕地面积仅为0.01―0.1亩；43个村民小组人均耕地面积为0.1―0.2亩；26个村民小组人均耕地面积为0.21―0.299亩。失去土地后，移民主要依靠领取口粮补助为生，家庭副业因此也受到影响。在库区，规模性的家庭副业几乎没有，养鸡等家禽也主要是过年过节家庭食用。搬迁后，移民变成了失去土地且没有任何保障的“城镇人”，他们的生活已经完全卷入到商品化之中。他们是消费城镇化，而收入无法与城镇居民相比。

第二，电站建设导致的水土流失和内涝。电站蓄水后，大化瑶族自治县坍岸滑坡损失土地面积1168亩，内涝面积2833亩。由于水土流失和内涝没有得到及时处理，使受灾的移民生产无着落，生活没有保障，吃饭难问题更加突出，这对本来生活就贫困的移民来说无疑是雪上加霜。对于土地资源紧缺的库区而言，自然灾害无疑是在他们脆弱的身躯上插上了一把利剑。

第三，生计重建项目的失败。在失去土地的情况下，造田造地、开发水面和拓展市场成为移民生计最重要的载体。应该说，当时的移民安置规划设计者们看到了改革开放以来自由流动空间释放的发展契机，但他们在最贫困的地区设计出了最具风险性的生产安置方案，将生计资本存量低的移民推向了陌生的市场。不仅是移民，地方政府由于传统思维的束缚，面对变化莫测的市场也措手不及。根据广西电力工业勘测设计院的调查结果，岩滩库区移民造地161亩、种果8307亩、开发经济林28493亩、造林19016亩、库汊养鱼1 185亩、鱼塘养鱼141亩、网箱养鱼1759箱、兴办或依托第二、三产业85个项目。然而，上述开发项目在投入了9397万元后，生计重建的目标并未实现，实际安置1006人。在生计恢复重建过程中，移民一直依靠口粮补助为生。