就业资金绩效评估研究综述

[ 摘 要 ] 就业资金是国财政部门对失业问题的一个专门的财政支持,资金投入的多少直接关系到政府对就业问题上的宏观调控。本文简要对就业资金加以概述,通过对我国目前在就业资金的现状研究上对目前的就业资金绩效评估上存在的问题加以分析并指出,相应地借鉴俄罗斯以及德国的一些绩效评估上的有效手段,简单论述这些先进国家的就业资金的绩效考核所给予我们的几点启示。

[ 关键词 ] 绩效评估 就业资金 财政管理 就业支出

就业资金的设置是与当前世界范围内的失业问题大范围出现是分不开的,属于政府对这类社会问题的一项财政上的支持,目前在很多国家都有相关资金的投入,以解决各国不同的失业和就业问题。我国在这方面的实践取得了一定程度的良好效果,但是在就业资金的绩效评估方面却仍然存在一定程度的问题,因此针对就业资金的绩效评估研究,具有十分重要的现实意义。

一、就业资金的概述,以及我国就业资金问题的现状

1.就业资金的概述

就业资金,就是指政府的财政部门,针对国家相应的失业问题,为了支持积极劳动力的市场政策,支持再就业而进行的一项专门的财政支出,也被称为“就业支出”。随着世界范围内经济的不断增长,多带来的负面影响就是大规模的失业问题,这在经济危机时期所表现的尤为严重,因此在很多国家都对该国财政上的就业资金支出加以重视。

2.就业资金问题现状

(1)就业资金所体现出的社会价值不高

一方面是就业工作任务年年轻松超额完成,财政性就业支巨额结余;另一方面却是下岗失业人员消化困难,技工短缺,失地农民、农村富余劳动力、高校毕业生的就业问题也日益突出,挪用就业资金进行房地产建设、垄断就业资金牟取“寻租利益”等现象也多有发生。

(2)就业资金的政策实施缺乏相应的管理机制

政策制定和实施流程设计时对中央地方之间、经办部门之间、政企之间、官民之间的博弈行为预见、反馈和应对不足,多方的内耗增大了就业政策执行成本,软化了就业政策监督和管理,妨碍了就业政策的贯彻,降低了就业政策效果、效益。

(3)缺乏及时有效的绩效考核反馈

当前我国还没有系统全面的就业资金绩效评估指标体系,现有的零星的单项性、局部性的研究无法对已经出台的积极就业政策的绩效进行系统比较,政策的反馈优化也就缺乏客观依据而一直难以取得进展。

以上问题的产生是由于当前我国还没有建立一种适合就业资金特点的系统绩效评估方法和工具体系。就业资金在决策阶段存在多个政策项目和多种政策组合方式,每种就业政策都有相应的机会成本、“替代效应”和“挤出效应”,决策绩效评估是一个典型的公共选择问题;在执行流程过程中,就业资金是一种多项目并行、多层级委托、多主体参与的财政支出项目,利益博弈关系无处不在,同时不同的执行流程安排会对政策结果产生不同的影响,执行流程绩效是典型的委托―和博弈问题;在结果层面,支出结果是劳动者就业能力、就业机会等市场中间变量,内含在劳动者身上难以量化,要过一定时段之后才会以多种间接的方式体现出来,由于就业资金受益者分散且流动性很强,所以就业资金结果绩效评估的关键在于基础数据的可得性和真实性,并且谨慎控制绩效评估的主观性。

二、国外对于就业资金绩效评估现状

从世界范围上来看,就业资金的绩效考核在很多国家都取得了良好的成效,这里主要是以德国和俄罗斯这两个国家的就业资金的绩效考核为例:

1.德国就业资金绩效评价有关情况

经过不断实践,德国已建立起结果与目标比较、评估与奖惩挂钩、纵向评估与横向比较相结合的就业工作绩效评估体系,具体内容包括:

(1)统一评估指标

联邦就业服务局对各地的就业工作评价设立再就业人数、稳定就业人数、失业人员失业天数、领取失业保险或救济金天数、失业人员培训比例等多项考核指标,既考察就业的数量,又考核就业的质量,既综合测量失业的总体态势,又关注就业工作努力程度及效果。对培训机构也引入考核机制,主要以培训后的就业率作为评估指标,目前规定培训后的就业率必须达到70%。

(2)纵向、横向评估相结合

联邦就业服务局一方面自上而下要求各分支机构运用“雷达图”方法进行纵向评估,另一方面还组织各分支机构之间的横向绩效评估,将上述各项指标的全国实际平均水平作为基准,按超过或低于基准的多少进行排队,根据指标性质和权重评估各分支机构相应的工作绩效。

概括起来其绩效评估体系有以下几个特点:一是统筹性:无论是绩效评估的组织实施,还是评估指标的设立,都由联邦政府部门统一规定,便于统一比较评价。二是客观性:一方面,考核指标和评价方法的选择,既从不同侧面比较全面、科学地反映就业工作的状况,又简洁、直观、易操作,尽量减少人为影响因素;另一方面,实行“双层评估”,既对各地的工作绩效进行“自己与自己”相比的纵向评估,又对地区之间的工作绩效进行“自己与别人” 相比的横向评估,尽量客观地反映联邦政府驻各地就业服务机构工作的实绩。三是有效性:评估与奖惩挂钩,将评估的结果最终体现到资金预算安排上,通过绩效评估影响资金的分配使用,通过预算约束硬化绩效评估,突出支出绩效评估的重点是资金分配使用的效果,并形成制度化、机制化的绩效评估体系。

2.俄罗斯就业资金绩效评估有关情况

俄罗斯虽然没有建立相应的就业资金绩效评估体系,但《居民就业法》的9次修订都是为了解决执行中存在的问题,每次修订前都对政策执行情况进行了系统地总结和评估,也可称为绩效评价,核心是解决就业法规与经济转型不同时期的适应问题。这种修订尽管比较被动,但总体方向是更多地发挥市场配置劳动力资源的作用,因此,修订的效果是积极的,也得到了各界的高度肯定。

三、国外关于就业资金绩效考核给予我们的几点启示

从俄罗斯、德国就业资金绩效评估考察情况看,由于两国发展阶段不同,受经济社会发展路径制约,失业保障和促进就业的政策也有很大差异,取得的成效和存在的问题也各不相同。借鉴两国经验,结合我国国情,有以下几点启示:

1.必须建立完整、科学和可行的就业资金绩效评估体系

就业资金不仅单纯的反映就业资金使用的安全性、规范性和有效性,又涉及就业政策的惠及面和效果,还影响就业工作任务的完成情况和就业局势的变化,对其绩效进行评估,可以为就业制度政策设计、就业形势分析判断和就业任务计划确定提供重要的参考,对于提高就业资金使用效率、就业政策的针对性和就业管理工作水平,都具有十分重要的意义。从俄罗斯、德国的实践看,就业资金绩效评估体系不仅包括指标确定和方法选择,还涉及数据采集和组织实施等内容,是一个完整的系统工程。

我国政府高度重视就业工作,近几年制定了一系列促进就业再就业的扶持政策,各级政府也不断加大就业资金投入,支持就业再就业目标任务的完成。为切实落实各项扶持政策,提高资金的使用效果,迫切需要建立完整、科学和可行的就业支出绩效评估体系。同时,应结合我国的实际,力求实用、简便、易操作,以确保这项工作可持续开展。

2.就业资金绩效评估应着眼对整个就业工作的评价

一般意义上讲,资金绩效主要是指资金的产出效果,其评估一般围绕成本和收益的比较进行,目的是尽量花最少的资金,取得最大的效果。结合俄罗斯、德国的经验,就业资金绩效评估可概括为三种方法。第一种是狭义的就业资金绩效评估方法,主要围绕不同报告期的就业资金安排使用情况进行比较分析,反映单位就业资金的使用效果或效率,以此作为考核就业资金的使用效果和调整未来就业资金安排使用规模、结构的依据。第二种是中口径的就业资金绩效评估方法,由于就业资金安排使用是以就业政策作为依据的,可以反映政策的实施效果,因此,围绕不同报告期就业政策实施效果,通过对就业资金安排使用情况进行比较分析,既可对不同政策组合的效应进行评估,作为调整政策的依据,又可对同一政策的效率进行比较,从而对政策进行调整和完善。第三种是广义的就业资金绩效评估方法,主要围绕不同报告期就业工作的效果和效率,通过对就业资金安排使用情况进行比较分析,反映就业工作的努力情况和效果,为制定就业工作计划和改进工作提供依据。

3.就业资金绩效评估结果必须体现到严格的预算约束上

从德国的实践看,由于经济增长乏力和长期实行高福利制度,使得就业资金需求不断增加,而失业状况一直得不到相应改善。基于就业政策落实和任务完成与工作努力程度密切相关,在开展就业工作绩效评估的基础上,通过实行评估结果与奖惩挂钩、财政资金与失业保险基金统筹考虑、就业资金与就业中介机构服务质量相联系等措施,硬化预算约束。虽然就业工作绩效评估并不直接增加就业岗位,影响失业率的高低,但它有利于提高就业资金预算安排的科学性、准确性,有利于提高就业资金分配的公平性和有效性,有利于不断改进就业工作,降低促进就业成本,提高资金的使用效率。

要借鉴国外的有益经验和做法,逐步推行项目预算管理,建立健全就业资金分配“以奖代补”机制,为我国就业政策的制定和完善,为各项就业再就业工作的顺利开展和目标任务的圆满完成,发挥积极的作用。

4.需要研究处理好的几个关系

从我国的情况看,目前建立就业资金绩效评估制度,还需要深入研究并处理好以下几个关系:

一是就业资金绩效评估与社会保障资金支出绩效评估的关系。德国作为高度发达的国家,尽管通过就业支出绩效评估,也意识到以消极的就业政策为核心的高福利制度对就业的负面影响,失业保障和促进就业资金投入的边际效益越来越小,但受福利待遇只能上、不能下的刚性作用,即使面对经济增长放缓、劳动力人口下降等情况,也难以调整福利制度和就业政策,大幅度减少失业。因此,在引入就业支出绩效评估制度时,还必须高度重视就业与社会保障政策之间的关系问题,既要注意政策的相互衔接,形成促进就业的合力,又要考虑将就业支出绩效与相关社会保障支出绩效联系起来进行评估,形成就业与社会保障工作的良性互动。

二是就业资金绩效评估与地区经济社会发展水平、工作能力、资金分配导向的关系。俄罗斯、德国两国内部也都存在地区之间经济社会发展水平、工作能力等方面的差异,尽管在确定各地区目标任务时已尽量照顾各地实际,减少客观因素的影响。我国就业资金分配原则是向中西部地区和老工业基地倾斜,这就要求就业支出绩效评估必须顾及地区之间客观存在的差距,尽量保证评估指标的可比性和评估结果的公正性。

三是就业资金绩效评估与制定就业政策、目标任务的关系。就业资金绩效评估只是完善政策、改进管理和提高效果的依据,并不意味就业政策的必然调整,更不能根本改变就业的局势。通常资金绩效评估反映一定时期的工作进展情况,属于相对短期的执行结果,更多地取决于工作努力程度,评估结果随时期的不同而变化较大;而就业政策、目标任务更多地取决于经济生活发展形势和要求,特别是法律和政策一般应保持相对稳定。也就是说,一项对长期可持续发展有益的政策,可能在短期内还未充分显现其积极作用,初期对其进行绩效评估,结果可能并不尽人意。相反一项长期政策即使最初规定十分严格和科学,但由于执行过程中随意开口子,或其他政策干扰抵消,最终从过程绩效评估看,该项政策执行效果可能并不理想。因此,还需要从较宏观、较长远的角度进行决策绩效评估,并使过程、结果和决策三类绩效评估相辅相成,以全面、准确地分析判断就业形势,科学、严谨地研究制定就业政策,客观、合理地确定和考核就业工作任务。

综上所述,针对我国目前在就业资金以及就业资金的绩效考核上所出现的问题,通过对国外政府在这方面的先进经验的借鉴,我国应该尽快的建立起一个较为优化的就业资金绩效评估的理论体系,并在此理论基础上将绩效评估的制度加以完善,从而提高我国就业资金的支出效率,实现对我国失业和就业问题的更好解决。

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