江苏省遭遇国外反补贴调查的现状及对策

[摘要]随着江苏省对外贸易的持续发展，自2004年以来江苏省企业在出口中不断遭遇以美国为主的反补贴调查。针对江苏省遭遇反补贴调查的现状与特点，分析江苏省不断遭遇反补贴调查的内外部原因，并从政府、行业协会与企业三个层次提出应对反补贴调查的对策建议。

[关键词]国际贸易；反补贴调查；江苏省

[中图分类号]F0615[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2014）01-0016-03

[作者简介]王翠娥（1981-），女，江苏盐城人，商贸系副主任，副教授，研究方向：国际贸易；李岳云（1945-），男，江苏无锡人，教授，研究方向：农产品贸易。

[基金项目]江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“国外反补贴措施对江苏的影响及对策研究”（项目编号：2012SJD790077）。此论文成稿过程中得到江苏省国际经济贸易学会丁育生会长的帮助。一、江苏省遭遇国外反补贴调查的现状及特点

（一）立案数量多，调查频繁

随着江苏省对外贸易的快速发展及贸易规模的不断扩大，所涉反补贴调查不断增多，其中首起涉及案件可追溯到2004年加拿大边境服务署立案对我国出口的碳钢及不锈钢紧固件进行反倾销和反补贴调查，江苏省有2家企业名列其中。2012年，美国对中国晶体硅光伏电池作出反补贴肯定性终裁和欧盟对中国的晶体硅光伏组件及其关键零部件进行反补贴调查，江苏省涉案企业较多。据统计，2008年至2013年7月，江苏省共遭遇来自美国、加拿大、澳大利亚、欧盟、印度和南非的反补贴调查案件40起，其中2009年最多共10起，涉案企业285家，涉案金额131亿美元。2010年以来，全球经济形势回暖，被调查案件数量有所减少，但涉案金额却在增加。如2010年9月终裁的美国对我国的油井管产品的双反调查，江苏省29家企业涉案，其中无锡西姆莱斯石油专用管制造有限公司涉案34亿美元（数据根据中国贸易救济信息网公布的相关信息统计整理得出，下同）。

（二）发起调查国集中，以美国为主

对我国发起反补贴调查的国家主要集中在美国、加拿大、澳大利亚、欧盟、印度和南非。加拿大是对江苏省进行反补贴调查的“发起人”，也是对江苏省发起反补贴调查数量第二多的国家。美国从加拿大对中国发起反补贴调查成功中得到启发，通过修改《美国贸易权利执行法》积极对我国展开反补贴调查，目前成为对江苏省展开反补贴调查最多的国家。欧盟虽然对我国的反补贴调查案件累计不到10起，但欧盟正在积极筹备对我国的反补贴调查，将来会增多。发展中国家曾对江苏省展开反补贴调查的国家主要是南非和印度，但频率较低。

（三）涉案的产品较多，行业相对集中

江苏省已经遭遇的反补贴调查对象有：柠檬酸及柠檬酸盐、甲磷酸盐、厨房置物架与持物架、铜版纸、晶体硅光伏电池、环状焊接碳素钢管、石油管材、钢丝层板、钻管产品、无缝碳钢和合金钢标准管、铝挤压材铝型材、有机涂层钢板等。虽然涉案种类繁多，但主要集中在冶金和石化两个产业，其中冶金钢铁业所占比重最高。

（四）肯定性终裁比率高，且终裁税率一般高于初裁税率

在江苏省已经遭遇的反补贴调查案件中，最终肯定性终裁的比率达80%以上，尤其是美国，除最初的铜版纸案外均没有否定性终裁。而且，终裁税率一般都高于初裁税率，并且会不断修改终裁结果，提高税率。以美国对我国的油井管产品的双反调查为例，江苏无锡的两家企业初裁反补贴税率1297%，终裁税率则为5365%，比率大幅提高。

二、江苏省频繁遭遇反补贴调查的原因

（一）外部原因

1中国大规模贸易顺差加上国际金融危机后新贸易保护主义盛行，贸易摩擦加剧。多年来，中国大规模贸易顺差，尤其是对美国存在长期大规模贸易顺差，直接导致贸易摩擦不断。国际金融危机爆发后，以美国为首的发达国家的经济陷入了萧条，为了保护国内产业进而促进国内经济发展，各国纷纷广泛推行各种贸易保护措施。而随着以前一直广泛使用、效果较好的反倾销措施的弱化与中国应对反倾销的能力不断加强，这些国家开始转而使用反补贴措施，使其成为目前贸易摩擦的热点和焦点。

对华贸易主要保护措施从反倾销转向反补贴的另一个重要原因是中国加入WTO非市场经济地位即将结束。为早日加入WTO，中国接受了加入WTO后保持15年的非市场经济地位，即加入WTO后15年内，在倾销认定上，不以中国国内售价为正常价格，而以发展水平相似的第三国价格计算的价格来确定。因此，中国成为世界反倾销的重灾区。2016年底，中国15年非市场经济地位即将结束，于是，发达国家急需找到一个进一步有效限制中国出口的合法措施，这个有效合法措施就是反补贴。

2美国等进口国出于政治目的需要，积极对中国展开反补贴调查。这些国家对我国采取反补贴调查，除了出于限制我国商品出口的目的外，还有政治层面的目的，即影响我国的宏观经济的战略部署，打击我国的核心产业部门，削弱我国政府对社会经济稳定性的控制能力。

3美国等进口国纷纷修改法律，为对中国适用反补贴调查提供了依据。2004年4月，加拿大修改了国内的反补贴法律，使得该法律适用于“非市场经济国家”，随之对中国的商品展开第一起反补贴调查。随后，2005年美国修改反补贴法，准许对来自非市场经济国家的进口商品使用美国反补贴法；2007年美国宣布对中国适用反补贴法，称中国“已发展到可以适用美国反补贴法的经济阶段”；2012年3月，美国总统奥巴马正式签署了《对非市场经济国家使用反补贴税法案》（4105法案）。这些国家对于国内法律的修改，为之对中国的反补贴调查提供了法律依据，更加大了对中国反补贴调查的力度。江苏省作为中国的外贸出口大省，出口总额大，出口产品类别齐全，针对中国的反补贴调查涉及江苏省的案例必然很多，已经成为反补贴调查的“重灾区”。

（二）内部原因

1江苏省的补贴制度不健全

首先，江苏省各级政府确实存在一些不合规的补贴制度。2001年加入WTO以后，根据《补贴与反补贴措施协定》（《SCM协定》），我国对当时执行的各种类型的补贴实施了清理，但由于各级政府对于规则理解的不够深入与彻底，江苏省各级政府现行的补贴中仍然存在不合规现象。江苏省的优惠政策主要给予外商投资企业、工业园区、苏北地区以及中小型企业，但这些补贴大多具有很强的专项性，而且各级政府在具体执行时往往会采用所得税减免、直接资助、土地使用优惠、低息贷款等措施，这些形式大多数属于可申诉性补贴，有些甚至是禁止性补贴，从而造成进口国直接提起反补贴调查。

其次，出口退税政策执行不力。与上述出口补贴不同，出口退税是WTO明确赋予成员及其企业的权利，也是大多数国家的做法，是不违反WTO协定的合法措施。根据WTO的规定，只要退税的比例不超过纳税的比例，就不算补贴。与世界上其他实行出口退税的国家（如美国、欧盟等）相比，江苏省的企业并没有享受到全额退税待遇，只是实现了部分退税，不能构成补贴。但是，在具体使用出口退税政策时，江苏省一是没有做到全部退税，二是适用的产品范围也存在局限性，对于这种完全符合规则的有益措施，江苏省的执行力度不够。

2缺乏有效的组织协调机构

江苏省虽然制定了《江苏省应对国外反补贴调查工作规范》，启动了“应对国际贸易争端联席会议制度”，并由江苏省商务厅专门负责应对国外反补贴调查的组织工作，但在实际工作中，所涉部门还包括税务、司法、国土、劳动、银行、水电等众多部门，这些部门和商务厅平级或不相隶属，工作协调困难，加上这些部门对于反补贴调查的程序和要求等事宜了解不深，往往不能提供有益于我方的证据，甚至会出现各部门之间提交数据资料不一致、相矛盾的情形。

3缺乏应诉经验

政府、行业协会与企业三方在应对国外反补贴调查时，都显得经验不足。首先鉴于反补贴调查的对象属是政府行为，政府应起到主导作用，但江苏省政府的主导作用未得到充分发挥。例如，在信息预警方面，江苏省各级政府做得就稍显欠缺。中国商务部通过其网站尤其是贸易救济信息网及时公布、分析国外正对我国施行的反补贴措施，但通常提及的是主要被调查对象，并没有具体到每一家企业，也不能有效联系和组织每一家企业。专门针对江苏省具体企业的预警应由江苏省主管部门及时公布，并做好通知与组织工作，但在江苏省商务厅的网站和公平贸易局的网站上，信息公布存在一定的滞后性且更新速度慢。贸促会网站的信息并不是专项针对江苏省企业的，信息下发与组织也存在滞后现象。其次，行业协会应起到桥梁纽带作用，但是鉴于行业协会职能的缺失，桥梁的沟通工作形同虚设。第三，企业层面，企业对于近些年的反补贴调查了解较少，对于反补贴的问卷调查、实地核查与听证程序不熟悉，应诉难度较大。

三、江苏省应对国外反补贴调查的策略选择

（一）政府层面——主导与组织领导

1完善补贴制度，将各项补贴合规化，合理利用出口退税政策

首先，政府部门应成立专门的机构，仔细深入研究WTO的各项规定与《SCM协定》，找出江苏省正在执行的补贴政策中不合规的部分，坚决取消禁止性补贴措施；针对目前大量存在的可申诉性补贴，改变其使用方式，使之变得更加隐蔽，增加进口国举证难度；重点研究并广泛普及不可申诉性补贴。在补贴政策的制定过程中应该取消专项性强的补贴，不要特指某个行业、某类企业或某个地区，广泛使用普遍适用的普遍性补贴，例如科研、环保补贴等。在政府对外公布反补贴政策信息时，应根据规则要求过滤掉不能公布或容易招致反补贴调查的相关信息。

其次，用足用好出口退税政策。在日常工作过程中，国税、商务厅等部门要做好出口退税政策的宣传与普及工作，可以设立巡讲团到一线企业开展政策巡讲，在政府部门网站上增加网络视频讲座，开通在线咨询等业务。细化执行出口退税分类管理办法，对于符合规定的出口企业简化申报审核程序，对于信誉良好、出口较多的龙头企业在适当监管下可以实行“免征免退”，充分用好出口退税政策。在执行中更需要提高效率，做到符合条件的在最短时间内完全退还企业。

2做好反补贴诉讼的组织协调工作

反补贴调查的对象是政府行为，而且反补贴调查涉及广大政府部门、行业协会与企业，所以政府应该做好组织协调工作。江苏省应充分利用“应对国际贸易争端联席会议制度”，主管反补贴应诉的商务部门应积极组织专门有关部门、行业协会和企业普及反补贴应诉知识，讲解应对技巧。为强化各部门调度与配合，可以在可能涉及的每一个部门设立一个专门应诉小组，在没有应诉任务时小组成员仍然承担岗位日常工作，在需要应诉配合时专门配合应诉工作，每个部门的应诉小组由商务部的专门机构统一调度协调，合力应对问卷与核查。

3积极完善反补贴调查信息的收集与预警机制

管理部门应做好国际对华反补贴动向与信息的收集与预警工作。目前江苏省的这部分工作贸促会做的较好，以后应该做到事先积极收集信息，及时预警，在反补贴信息公布预警过程中，要细化到江苏省的涉案企业，积极做好信息沟通与组织工作。其次要做好重点行业的监控与预警。江苏省反补贴调查的重点行业涉及冶金、石化与轻工业，尤其是冶金钢铁业，对于这些重点行业，可以广泛在主要企业与地区设立像“徐工集团公平贸易预警点”这样的预警点，更好地做好调查与预警工作。

（二）行业协会层面——引导与沟通

1在日常环节中应做好信息收集与传达工作，将最新的国际反补贴动向以及政府的补贴措施等及时告知企业，并且积极协调好企业间同类商品的价格，防止被提起反补贴调查。同时，组织企业学习应对反补贴调查的程序与方法，特别是问卷调查、实地核查与听证程序的解释与应对方法。

2在应对反补贴调查的过程中更要帮助企业与政府进行沟通，首先积极组织企业与政府联系，积极应诉；其次做好协调工作，保持政府与企业的数据资料相一致，避免出现差错。

3反补贴调查结束后，也要做好跟踪服务工作，积极代表企业对于裁决不满的情况向WTO争端解决机构进行申诉。

（三）企业层面——主动与自我完善

1积极主动应诉。我国应诉反补贴调查的经验表明，积极应诉的企业最后得到的反补贴税率往往低于不应诉的企业，如2010年11月，南京明霖木业主动应诉美国对我国发起的木地板反补贴调查，花费20万元，最终争取到小于5%的综合税率，而南京其他3家涉案企业没有应诉，被征收8557%的重税，可见企业积极应诉的重要性。企业可以从以下几个方面着手：第一，做好人才储备。企业应积极培养并引进具有较高英语素质、精通国际贸易、反补贴规则与程序的人才；第二，被提起反补贴调查后，积极联系行业协会与政府机构，寻求帮助。对于比较困难的问卷填制与实地考察环节，尤其需要紧密联系行业协会与政府部门，在其帮助和指导下完成调查问卷，提供详实的证据，证明政府不存在补贴或者补贴是不可诉的或者补贴是微量的。在问卷填制过程中保持与行业协会、政府部门的紧密联系，确保问卷内容的一致性。实地考核过程中，组织专门的储备人才全面谨慎应对。

2自我完善。企业避免被提起反补贴调查最有效的途径应该是不断自我完善。首先，企业应该自行或在行业协会的支持下做好国际市场调研，时刻密切关注目标市场以及同类商品生产国的动向，及时调整产品价格与出口产品类别，避免遭遇反补贴调查的可能性。其次，提升企业的技术创新能力，不断提升产品性能与科技含量，培养核心竞争力，避免低价竞争从而降低遭致进口国反补贴调查的几率；第三，实现出口市场多元化，积极开发美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、南非和印度尤其是美国以外的市场，避免集中、大量出口这些国家所引起的反补贴调查。

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