江苏省农村土地流转研究

摘要:农村土地流转是农业生产经营发展的方向,促进农村土地流转健康发展直接关系到农民的切身利益。本文对江苏省农村土地流转现状进行了分析,并概括了其主要流转特点。在此基础上总结了江苏省农村土地流转中存在的问题,并有针对性地提出了促进江苏省农村土地流转健康发展的对策与建议。

关键词:江苏省;土地流转;问题;对策

农村土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经营组织的行为。随着农村工业化、城市化和农业产业化进程的不断推进,农村土地流转更是呈现出加速发展的态势。本文对江苏省农村土地流转的现状进行分析,针对目前土地流转中存在的问题提出建议。

1 江苏省农村土地流转中存在的主要问题及成因

1.1 土地市场发育滞后,土地流转的价格机制尚未形成

虽然江苏省农村土地流转价格呈逐渐提高的趋势,但是总体价格水平仍然偏低。这主要是因为目前的土地市场发育滞后于经济发展需要,土地流转价格形成仍以行政手段为主。政府或者集体与农户间谈判地位不对等以及政府“以地生财”的政策导致了市场上的土地流转价格偏低,偏离其实际价值,土地流转价格也以政府主导价格为基准。

1.2 农村土地流转机制不健全

一是缺乏对土地流转的管理机制,二是缺乏土地流转保障机制,三是解决农村土地承包纠纷的矛盾调处机制还不健全。

1.3 农地产权制度不够完善,政府职能定位不当

农户是土地承包经营权的拥有者,理应作为土地流转主体。但现实情况是,欲投资农业的工商企业为了降低与各个农户谈判的成本往往会委托基层政府或者村组织,从而可能造成政府直接充当土地流转主体的情形。政府违背民意,以行政手段强行推动土地流转,会侵害到农户的切身利益,造成一系列负面影响。产权明晰是市场经济的客观要求,也是农村土地流动的前提和基础。[1]中国现行的农村土地集体所有的制度,产权主体不明,从而直接阻碍农村集体土地的合理流动。[2]

1.4 土地流转新方式尚未普及

土地股份合作已成为江苏多种土地流转形式中的最好形式,也是财政扶持农村土地流转的重点。[1]各地方在政府的指导下积极发展土地股份合作社,以求更好地维护农户的利益,促进土地流转。但是,农民因担心土地入股后收入没保障,截止2007年底,全省承包地入股面积仅约占土地流转总面积的6%。由此可见土地股份合作制尚未在全省范围内得到普及。

1.5 土地承包经营权的流转期限太短

土地承包经营权的流转期限较短,不利于规模经营的发展,也不利于受让户利益的保护。据调查,江苏省农村土地流转期限通常以中短期为主,这一现象有几个弊端:(1)转包长期处于不确定状态。(2)受让户不敢大胆投资,不利于土地肥力的培养。(3)不利于经济作物的培育。(4)受让户在受让他人土地后,通常是为了实现规模经营实现机械化作业,受让期限太短导致受让户不敢购置农业机械。这一问题的出现,也反映了农户对土地的依赖,反映了农户怕失去土地的心态。

1.6 土地流转工作操作程序不规范

在我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《农村土地承包法》中都有土地流转的相关规定。2005年,农业部专门出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对流转当事人的权利和义务、具体流转方式、流转合同及内容、流转管理与纠纷调解等都做了详细具体的规定。但是,现实中有相当部分农户采用“口头协议”的形式,未签订规范的书面合同。少数农户的土地流转签有“合同”,但其程序不规范,内容不完整,合同条款、标的不明确,甚至与现行法律、法规相冲突,最后可能会导致一系列土地纠纷。

1.7 征地补偿标准不一致,易引发土地流转纠纷

随着江苏省经济的快速发展及各项建设的需要,农村的耕地不断被依法征用。虽然《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿有相关规定,但是,由于征地主体不同,征地时间不同,具体的补偿费用相差较大,从而容易造成以下两种情况:一是,对于补偿标准较低的征用地,被征地农户不愿要补偿款,拒绝被征收;二是征地补偿标准较高,由于对补偿款的分配意见不一,引发农户间的矛盾。

1.8 农村社会保障和农业保险制度发展不够完善,制约土地流转

作为沿海经济发达省份,江苏的社会保障体制逐渐完善,特别是苏南地区,但是社会保障体制要在短时期内覆盖农村仍然难以实现,因此农地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存的基石。在非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下,绝大多数农民仍将土地视为“活命田”、“保险田”和非农就业的退路,因而宁可粗放经营、甚至抛荒,也不愿轻易转让和放弃土地[4],从而导致土地流转受到一定的制约。

2 促进江苏省农村土地流转的对策与建议

通过对江苏省农村土地流转现状的分析,可以看出江苏省作为经济发达省份,土地流转总体呈快速发展的态势,政府出台的一系列推动和规范土地流转的政策收到了比较大的成效。但是,也不能忽视土地流转中尚存在的若干问题,笔者针对以上问题提出了下列对策与建议,以促进江苏省农村土地流转更好地发展。

2.1 健全土地流转机制

一要制订科学的土地流转价格体系,切实保障农民的利益。二要加强对土地流转的服务。健全土地流转管理机构,充分发挥县级农业承包合同管理委员会的组织协调作用,加强对土地流转的监督和管理。各乡镇也要建立健全土地经营权流转服务中心,为农户开展流转提供前后的各种服务。三要建立健全政策引导机制。出台相关鼓励开展土地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品原料基地等一系列政策意见,多管齐下推进土地流转和规模经营。四要建立激励机制。建立规模化经营奖励机制,激励土地经营权流转,吸引更多的能人和经营大户参与到农村土地流转当中来。五要建立评估、咨询、公正、仲裁等中介机构,健全土地流转矛盾调处机制,建立多元化农村土地流转争议解决机制。

2.2 完善农地产权制度,充分尊重农民意愿[5]

20多年来,农村改革的一条成功经验就是充分尊重农民意愿,搞农村土地流转也必须坚持这一原则。《农村土地承包法》明确规定:在承包期内,农户对承包的土地依法拥有自主的使用权、收益权和流转权,有权自主决定承包地是否流转和流转的形式,在土地流转中不允许以任何名义侵害农民的承包经营权和流转收益权,农民在土地流转中的主体地位必须得到保护和尊重。

2.3 进一步推行“土地入股制”,切实保护农民的利益

当前推行“土地入股制”是进行土地流转、兼顾各方利益的较好形式,值得推广。“土地入股制”的特征是:“土地变股权,农户变股东,要地不种地,收益靠分红”。[6] 这样就使流转后的土地,不管从事什么产业,都与农民的利益挂钩。个别地方在实践中不断完善,村内稳定,村民满意,既实现了产业结构的调整和产业化的规模,又促进了村集体经济发展,村民得到了更大的实惠。“土地入股制”形式既保护了集体利益,又维护了农民自身权益,符合改革方向,符合当前农民专业合作社大力发展的需求,是当前土地流转的较好形式。

2.4 成立农村土地流转合作社

要改变流转效益不高、流转的短期行为、甚至土地流转不出去的现象,必须从长计议,积极创造土地流转的条件。已有的众多农村专业合作组织为农村经济建设和发展积累了很好的经验。提高流转质量,要重视发挥农村专业合作社的重要作用。成立以农民为法人资格的土地流转专业合作社,通过土地流转专业合作社,将一家一户的分散经营转变为现代农业的规模化、标准化、专业化的经营,规范土地流转市场,提高流转效益。

2.5 打造程序规范、操作公开的交易平台

首先,应出台有关土地流转的规范性合同文本,引导农户履行必要的手续、程序,签定土地流转的书面合同;其次,逐步建立起公开、透明的土地流转信息平台,降低交易信息成本,使土地供求双方知己知彼,自愿、高效、公平地进行土地流转的协商和交易;再次,考虑到目前农户在交易地位、土地信息、法律知识等方面明显处于不利地位,要以提高农户在土地流转中的谈判能力为核心,建立专业服务机构或培育社会中介机构,免费为农户开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务;最后,应采取财政补贴、税费减免等方式,对农民参与土地流转进行资金上的鼓励和支持。

2.6 合理分配农地流转收益,充分发挥土地补偿和安置费的社会保障功能[7]

首先,建立合理的利益分配机制,让农民享有土地收益的主要部分。为缓解农村就业与社会保障制度建立过程中资金不足的问题,土地流转在补偿安置和使用权的收益分配上应对农民进行适当地倾斜。一是建立农村养老保障体系。目前,大多数经济发达地区的农村都已利用土地收益金,建立了一套分年龄、多层次、全覆盖的基本养老保障制度。二是建立专门针对农民的最低生活保障制度。可参考城市标准进行,资金一部分来源于土地流转的补偿安置,另一部分则由地方财政直接补贴。三是,实行多样化的土地补偿安置办法,使土地收益的分配与使用更契合农民的长远利益。除一次性的货币安置外,土地流转还可采用留地安置、逐年支付租金、土地补偿费入股等多种方式,确保土地收益的保值增值,从而为农民提供长期的生活保障。

3 小结

笔者认为,在当前和今后相当长的时期内,促进江苏农村土地承包经营权流转,必须遵循和坚持以下重大原则不动摇:一是坚持农户土地承包经营权依法、自愿、有偿流转原则;二是坚持农村集体土地所有权性质不变;三是坚持农业用地流转后土地用途不变。在坚定不移地遵循上述三项基本原则的基础上,根据国家的相关法律和宏观经济政策的要求,结合江苏省各地区的具体情况,探索最合适的土地流转方式,维护好土地流转过程中农户的根本利益,为促进江苏农村土地流转健康发展不懈努力。

参考文献

[1]马晓河,崔红志.建立土地流转制度促进区域农业生产规模化经营[J].规模经济, 2002(12):63-77

[2]周先智.影响我国农村土地流转的成因探析[J].理论月刊,2000 (8):59-60

[3]陈锡文.如何推进农民土地使用权合理流转[J].中国改革:农村版,2002 (9):35-37

[4]周飞.我国农地流转得现状、问题及对策研究[J].经济师,2006 (5):11-12

[5]李敏,杨正才.推动我国农村土地流转的对策探讨.内蒙古农业科技,2009(1):3

[6]李海英.当前农村土地流转工作中存在的问题及对策.河南农业,2009(1):10

[7]孔祥利.促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度.领导文萃,2009(2):30