农村土地制度变迁的政策过程

土地问题无疑是当前中国农村最基础、最广泛,也最为复杂和棘手的经济社会问题之一,而土地制度则是一切土地问题的源起和总根源。为此,本文着力还原各个不同发展阶段具有代表性的中央决议、法律文件等,以期从政策法规视角来审视中国土地产权制度变迁的历史过程。中国农村土地制度历经了一个十分复杂的变迁过程,对于历史演进过程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策选择的历史渊源,从而对农村土地问题的现实困境有更为深刻的认识,并能提供更为可行和具有可操作性的政策建议。针对当前农村土地面临的诸多难题,根本的改革方向和目标是真正实现土地权利的物权化、财产化和资产化。

(一)土地物权化

新时期农村土地管理的基础性工作是进一步明晰和稳定土地的所有权和承包经营权,加强土地的确权登记颁证。2008年10月党的十七届三中全会的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,进一步提出现有土地承包关系要保持稳定并“长久不变”,并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。地籍调查是确权的基础。自2007年1月以来,国土资源部启动了大规模的第二次土地调查工作,其中农村土地调查是第二次土地调查的重点任务,包括农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分,目标是查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状,以及农村集体土地所有权,并充分利用土地调查成果,加快推进土地登记发证,完成农村集体土地所有权登记发证工作,从而进一步明晰和保护集体和农民的财产权利,逐步实现土地物权化。

(二)土地财产化

土地财产化的关键是避免权利侵蚀。权利侵蚀的两种主要形式是村集体的土地调整和政府部门的征地。集体土地所有权与使用权的权能不完整,是土地权利物权化、财产化的主要障碍,影响权利人财产权益在市场中的实现。为此,当务之急是需要明确两级主体的相关权利,即村民小组或村集体的所有权和农民家庭的承包经营权。从现实情况来看,尽管一些地区已经实现了土地确权颁证工作,但土地权利仍不能得到保障。即便土地实现了确权颁证,政府力量仍凌驾于农民土地权利的基础上。为此,更为重要的是约束政府权力,避免政府行为跃居法律之上,违背农民,损害农民利益。征地制度侵蚀农民土地权利的主要方式是随意性较大、征地范围过宽、补偿不足等。十七届三中全会对进一步改革征地制度和完善征地补偿机制提出了明确的要求。要严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,并提出通过明确地界定“公共利益”来缩小强制征地的范围,是今后征地制度改革的重要方向。明确公共利益的途径是编制《国家征地目录》,将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举,列入《国家征地目录》的项目用地,经依法批准可以行使土地征收权,并建立认定“公共利益需要”的法律程序。同时,要完善征地补偿机制,合理确定征地补偿标准。2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求,即“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。征地补偿不应仅仅是“原用途补偿”,而逐步转向“市价补偿”,使农民同样享受市场化和城镇化的收益。

(三)土地资产化

土地资产化的关键是确保处分权和收益权,而这其中土地有序有偿流转是主要形式。首先需要强调的是,土地流转的根本前提是“农地农用”,即十七届三中全会明确提出的,“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。土地流转首先要处理好与保护承包权的关系。土地流转以保障农民的承包权为前提,但农民对于丧失承包权的思想顾虑仍是制约流转的重要原因。为此,需要进一步全面落实好农民土地承包经营权,完善土地承包经营权的权能。在此基础上,当务之急是建立健全土地流转机制,加强服务平台建设,规范土地流转的运作和管理。构建土地信息共享平台、土地使用权价格评估中心和土地使用权交易市场,为土地流转提供有效服务。以县、乡农经部门为依托建立土地流转服务中心,形成下联村、上联县的土地承包经营权流转服务体系;形成村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地承包经营权流转信息体系;开展居间服务、价格评估,形成以公共服务机构为主体,市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系;建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系。

综合来看,值得肯定的是,目前全国关于土地制度改革的试验如火如荼地展开,这其中包括土地所有权和使用权的确权登记、农用地流转、集体建设用地入市、宅基地内部交易和用益物权化、征地制度改革等诸多内容,而这必将为下一阶段中国农村土地制度变革提供指导和借鉴。总而言之,新时期土地制度改革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利,真正实现土地要素的财产化、资产化,并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。