关于新时期土地管理工作的思考

摘要：本文认真分析了我国土地管理的问题，探讨问题存在的原因，并积极从国外汲取优秀的经验和举措，进而形成符合国情的土地管理体系。

关键词：新时期；土地管理工作；思考

中图分类号：C93文献标识码： A

1 新时期我国土地管理存在的主要问题

科学、合理地管理土地资源，是协调推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的基础。长期以来我国农地过度非农化和建设用地配置效率低导致我国的粮食安全、生态安全和社会安全受损。改革开放以来，我国经济取得了持续高速的增长。但是随着人地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。具体来讲，我国土地管理的问题主要包括：

1.1 土地管理法律不健全

《宪法》和《土地管理法》等相关法律规定，农村土地的所有权归集体所有。但集体是一个复合概念，是由每个独立个体农民构成的总体，但并不等于所有个体的简单相加。而我国相关法律法规对集体这一概念没有统一的界定，界定标准的不一致造成了这一概念的混乱和实际操作的困难。

1.2 农村土地所有权关系模糊

农村土地的集体所有制说明土地归每个农民共有，但每个农民并不能自主决定土地的使用和处置，只有集体才具有这些权利。这就使得“集体”这一概念成为理解农村土地所有权关系的关键。而农村土地所有权关系的模糊，容易损害农民的相关权利，减少农民对土地的归属感，降低农民的积极性。

1.3 土地资源的浪费以及不合理使用

一是城镇用地超占、浪费现象严重，忽视资源环境承载能力，片面求规模、拼速度，既影响城市质量，又造成土地粗放利用。

二是工业用地占比过高，总体利用效率却偏低。

三是农村土地粗放利用现象严重。

随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。农地快速非农化建设用地粗放扩张不仅带来了土地资源浪费，还导致了一系列明显的经济、社会和生态影响。巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。

2 我国土地管理问题的成因

就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：

2.1 制度层面

2.1.1 中国农村土地产权制度的一个重要缺陷是农地所有权主体缺位，集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质，使得农地保护缺乏所有权益合法维护的第一道防线；一旦各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值乃至原属农民的农地价值，模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。

2.1.2 土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排是土地征用制度，一般情况下农地非农化过程也是借助土地征用制度的运行来完成的。而土地征用基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参入，涨价全部归公，乃至农民无法获得本应获得的农地价格。

2.2 管理层面

在政府管理层面，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过渡性损失：由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大。

3 完善我国土地管理问题的方法

3.1 完善法律法规

为建立完善的国土规划利用体系，我国应进一步通过立法，巩固和保障土地利用总体规划在国土规划体系中的龙头地位和具体实施。要确保土地利用总体规划在国土资源合理配置和经济可持续发展中的引导作用。为保障规划的实施，财政部门应在金融、税收方面给予积极稳妥的优惠政策，以保障地方建设的顺利开展。有效利用民间力量，并保证公共投资适当分配。

3.2 制定长远规划，建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源

要科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。为了提高规划的科学性，同时不断探索适合本国国情的国土规划理论和方法，以增加规划的弹性，中国的国土规划在理论和方法上应不断创新，建立符合不同层次需要的国土规划管理信息系统。国土规划的编制方法还应侧重于公众参与的方法，采取开放、包容和交互的方式将公民的意识纳入规划的过程；同时增加公告和听证程序，提高国土规划的社会可接受性。

3.3 建立健全土地市场机制，高效配置土地资源，提高土地利用水平

数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。创新机制，促进土地资源跨区域开发利用，建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区。同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益显著高于中西部地区。土地资源高效配置与经济社会可持续发展都要求东、中、西部地区依据其土地资源禀赋比较优势，联合开发、互通有无，实现区域整体土地效益的最大化。

3.4 加强地籍信息管理

目前，地籍部门负责地籍信息的日常管理，由于各级地籍管理部门的工作人员较少，而地籍信息的更新又需要做大量的外业调查、内业整理、数据库更新与管理等工作，牵涉的部门较多。因为没有明确细致的规章制度和符合实际情况的标准体系作保障，所以部分地籍信息质量就大打折扣。因此，需要结合地籍信息的新特点，在细化土地调查、土地权属争议调处、土地统计、土地登记和土地动态遥感监测制度和标准的基础上，建立和完善地籍信息实时更新、地籍信息监管、地籍信息对外服务制度、标准及重大问题协调解决机制，构建满足地籍信息现代管理需要的制度和标准体系，地籍主管部门及时监督检查各类地籍信息，以确保其真实、准确、完整。通过建立地籍信息对外服务制度和标准，明确对外提供地籍信息的范围、内容、条件和方式等，以便更好地为社会经济发展服务。

3.5 加强政府宏观调控

土地的综合整理是一个系统工程，牵涉面广，政策性强，事关广大农民群众的根本利益以及社会稳定。只有各级政府能够高度重视，各部门和各方面都密切配合，采取有力的改革措施，才能取得明显的成效。首先，建立政府统筹协调机制。我国政府应该成立农村土地综合整理的领导小组，由政府的主要领导担任组长，分管农业农村和国土资源工作的领导则担任副组长，国土资源、建设、发改等部门负责人是成员。其次，要进一步增强规划意识调整优化农村土地利用格局，通过农村土地整治，合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等用地，调整撤并空心村、城边村等。第三，建立项目实施责任机制。充分调动县、乡、村的劳动积极性，把项目实施责任和权利实际统一起来，县级人民政府是土地综合整理工作的主要责任主体，应该切实的加强统筹和协调，确保项目实施时步调统一，整体推进。乡镇也要抓好土地整理项目实施过程之中的宣传和发动、组织的协调、矛盾的调处等工作。国土部门等主要从规划的设计、资金的预算、工程的质量等多方面加强具体指导，形成县乡是责任主体、业务部门作指导、村组以及群众都积极参与的土地整理项目的实施责任机制。

参考文献：

[1] 王棚宇，袁蓉婧.城乡土地利用与管理[J].华东理工大学学报（社会科学版）， 2013，（03）.

[2] 吴涛，朱玉碧，浅析城乡结合部土地利用问题及解决措施[J].安徽农学通报，2012，（19）.