关于土地财政转型的若干思考

摘要：目前，土地财政已经严重影响到地方政府、经济发展以及社会民生的各个方面。本文从土地财政的现状入手，说明了地方财政对土地财政的依赖及严重程度，然后着重分析了依赖土地财政所造成的负面影响和严重后果，并给出了可能的建议对策。

关键词：土地财政 地方财政 财政分权

一、 土地财政的现状

土地财政是指地方政府通过出让国有土地使用权而获得的土地出让金的收入。随着我国经济的快速增长和城市化进程的不断加快，地方政府对土地财政的依赖也逐步加深。

从2007年起，土地出让金的规模不断扩大，占地方财政的比重不断扩大，逐渐成为地方政府收入的重要来源。与土地流转及房地产行业相关的税费也构成了地方政府预算内收入的重要支柱。据有关调查显示，这些相关的税收收入能高达地方财政预算总收入的30%～40%。另外，我国的《预算法》规定，地方政府不允许直接发行债券进行融资，也不能直接向银行贷款。因此，地方政府成立了各种形式的地方政府融资平台。从2009年起，地方政府融资平台的规模急剧增加，官方统计已经超过3000个，融资规模达到了4～5万亿元。而在这些融资平台背后，绝大部分是利用土地作为抵押向商业金融机构进行贷款，给银行业甚至我国经济发展都带来了巨大的风险。

二、 土地财政的影响

土地财政作为地方政府获取财政收入的一种有效手段，为地方政府进行城市建设及公共服务提供了重要的资金来源，为我国的经济发展及城市化进程做出了重要贡献。但是本文的主要目的是研究土地财政的不良影响并试图弱化对土地财政的依赖，因此主要从以下三个方面阐述土地财政的负面影响。

（一）推高房价的助手

房价高居不下，地价的高涨是决定性的因素。从1987年起，深圳市的土地出让制度拍卖土地试点成功，国有土地使用权有偿转让逐渐在全国传播开来。政府作为土地使用权的唯一供给者，用“招、拍、挂”的出让方式将土地推入市场进行流转。由于地方政府是出让国有土地使用权的唯一受益者，地方政府有充分的动机和能力将土地出让金越推越高。而土地作为房地产开发成本的重要部分，开发商进而将成本转嫁给消费者。高土地出让金无疑推高了房价，房价上涨又带动了房地产相关产业的发展，增加了有关的税收收入。房地产行业的繁荣又进一步推高了地价，由此形成了地方政府所期望的所谓“良性循环”。

（二）加剧地方政府财政风险

首先，地方政府预算外收入对土地出让金的依赖日益加重，但是土地是不可再生资源，随着土地资源逐渐减少，地方政府不断征用农村集体土地。为了保证粮食安全，可征用的土地也越来越少。地方财政由此陷入了困境。其次，地方政府从出让土地给房地产商，到征收相关土地增值税以及房地产业的营业税等，预算内收入也对整个产业形成了一定的依赖。当房价出现波动，楼市遭遇中央政府严厉的调控政策，地方政府收入也受到了严重的冲击。因此，财政收入与房地产行业紧密相关，也给地方政府财政带来了巨大风险。再次，地方政府融资平台用土地作为抵押借入大量债务，按照审计署2009年的审计结果，全国有13省的融资平台负债总额超过地方财政总收入，有的甚至高出2倍以上。地方政府不得不依靠继续贷款来偿还之前的债务，从而给地方财政甚至整个金融系统都带来的巨大风险。

（三）加大城乡差距，影响社会稳定

二元化的土地管理及经营制度，客观上加大了城乡之间的差距。地方政府为了获得更多的土地进行出让，因此也越来越多地以低成本征用农村集体用地。由此地方政府成为了国有土地使用权的唯一供给者。而地方政府给予农民的一次性货币补偿为土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。因此，地方政府又成为了出让土地成本的管制者。市场化的土地增值收益完全由地方政府享有，用来进行城市的各种建设发展，原本的真正的土地所有者农民却不能享有土地改变用途后所带来的增值收益。从客观上说，进一步加大了城乡之间的差距。

三、 降低地方政府对土地财政依赖性的对策

从上面的分析可以看出，土地财政给地方政府和整个社会带来的风险和负面影响不容忽视，地方财政体系及土地制度亟待转型，本文试图从以下三个方面给出合理建议。

（一） 加速地方财政转型，明确各级政府支出责任

在现行的土地出让制度下，地方政府获得的土地出让收入主要是土地交易环节的一次性收入。由于土地的稀缺和交易的一次性，这种收入方式显然是不可持续的。土地使用权的有效年限最长为70年，而收入和支出都在当前。相当于地方政府提前支出了未来70年的所有收入，这显然不符合可持续发展的要求。因此，应该将收入与支出在时间上相匹配，加速地方财政转型，开发财产保有环节的税种，如房产税等。现今重庆和上海已经进行了房产税的试点改革。

另一方面，在地方政府自行开发稳定合理的财产税的同时，应该明确我国中央政府和地方政府的支出责任划分。现阶段中央政府与地方政府之间的事权常常划分不清，导致责任层层下放。因此，应将各级责任以法律法规的形式明确，并完善转移支付制度，使财权事权尽可能匹配起来。

（二）加速改变绩效考核制度及政府职能，改“经营型政府”为“服务型政府”

要降低地方政府对土地财政的依赖，还应该改革以GDP为导向的考核制度和晋升制度。真正建立起一套考虑社会各个方面的考核体系。只有这样，才能真正做到科学发展，才能弱化地方政府进行GDP竞赛的动机，减少重复建设和各种“政绩工程”及“形象工程”，减少地方政府投资需求和资金需求，进而减少对土地的征用和出让。另一方面，还应该加速转变政府职能，改“经营型政府”为“服务型政府”，不以追求政府部门的利益最大化和完成经济增长任务为目的，而是以地方公共服务的水平、人民群众的生活水平不断提高为目的，真正实现经济市场化。

（三）打破地方政府垄断地位，改革二元化土地制度

地方政府之所以能够选择出让土地或利用土地抵押贷款是由于我国特殊的土地征用和土地经营制度。地方政府在土地市场上同时充当了运动员和裁判员的角色。在这个背景下，地方政府必然会选择追求其利益最大化。因此，要打破地方政府的垄断地位，首先应该进行职责分离，将土地征用或土地经营的权力分离出去。这样两种权力不同时集中在地方政府手中，就可以使其相互制约，完善土地流转。其次，改革农村城市相割裂的二元化土地制度也是改善地方政府依赖土地财政情况的关键因素。只有将农村集体用地纳入正规市场交易环节，才能真正体现土地的市场价值，才能使土地购买者和出让者都做出经济理性的决策，同时农民也能分享到经济发展的成果，避免城乡差距越来越大。

综上所述，我们可以得出以下结论：我国让处于高速城市化的进程当中，对资金和土地的需求巨大，但为了维持可持续的发展，维护社会稳定，防止两极分化更加严重，地方政府必须采取措施进行改革，实现财政体系转型。只有这样，才能保证在今后的城市化过程中有足够的资金支持，保证我国经济和社会稳定地、合理地、可持续地发展。

参考文献：

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