强化应对技术性贸易壁垒的政府管理

内容摘要：技术性贸易壁垒目前已成为我国出口商品面临的主要非关税壁垒之一。本文分析我国出口贸易受限的原因，并从国际市场准入与竞争力两方面分析受到的具体影响，进而从政府管理层面提出一些具体的对策与建议，包括：建立技术性贸易壁垒信息服务体系、采纳与制定国际标准、制定国际认证制度与建立互认机制以及适用WTO的相关规定等。

关键词：技术性贸易壁垒 国际市场准入 竞争力 国际标准

所谓技术性贸易壁垒，是指一国政府或非政府机构以维护国家安全、保证人类安全健康和保护环境以及提高产品质量等为由采取的强制性或非强制性的技术性限制措施或法规。随着贸易自由化进程的不断深入，技术性贸易壁垒已成为当前主要的国际贸易壁垒形式，许多国家通过制定各种复杂苛刻的技术法规与标准来限制进口与保护国内市场。对于中国来说，我国扩大出口的努力已经受到国外技术性贸易壁垒保护的影响，出口产品的国际市场准入与竞争力受到极大影响。因此，分析我国出口受限的原因及其具体影响，进而针对我国对外贸易实践提出一些具体的应对之策，对于保持出口的持续发展具有重要的现实意义。

我国出口受限的原因分析

技术水平落后导致的出口产业弱质性

作为一个发展中国家，我国的科技发展水平远远落后于发达国家，由此导致我国出口产业的弱质性是出口受限的根本原因。这种弱质性主要表现为出口技术含量相对较低以及质量落后，体现在出口商品结构上，低附加值劳动密集型产品和资本密集型产品出口仍占主导地位，而高附加值技术密集型产品出口则占次要地位，出口质量水平远远落后于发达国家的平均水平，甚至与一些发展中国家相比也有差距。随着国际竞争日益表现为技术竞争，对质量水平的要求不断提高，各国普遍提高了对进口商品的技术和质量要求，目前发达国家应用的技术标准其中大部分等同于国际标准，有的甚至高于国际标准。而根据国家标准化管理委员会的统计，我国2002年实施的20206项国家标准中，采纳国际标准和国外先进标准的总数为8931项，采标率仅为44.2%，而且其中相当部分还不是等同采纳。这样一来，我国出口产品必然在国际竞争中因技术门槛提高而受阻。

出口贸易地理方向高度集中

我国出口主要集中于美国、日本和欧盟这三个技术性贸易壁垒的发源地是出口受限的重要原因。根据商务部公布的统计资料，2002年美国、香港、日本和欧盟是我国最大的四个贸易伙伴，我国对它们的出口额分别占当年出口总额的21.5%、18.0%、14.9%、14.8% ，其中对美国、日本和欧盟的出口占到我国出口总额的51.2%，另外，由于对香港的出口大部分是转口贸易，将其计算在内，我国出口商品有近70%销往美国、日本和欧盟。这三大经济体在技术性贸易壁垒政策制定上具有长期的历史与丰富的经验，均制定了大量严格的技术标准与法规，其中大部分高于国际标准，并积极运用技术性贸易壁垒对进口商品进行管理。

长期游离于多边贸易体制之外

由于种种复杂的政治经济原因，我国直到2001年12月11日才最终加入WTO。这期间我国被长期排除在多边贸易体制之外，难以享有WTO有关协议对发展中成员方甚至一般成员方的待遇，对我国出口造成极为不利的影响。首先，WTO的《技术性贸易壁垒协议》（TBT）与《实施动植物卫生检疫措施协议》（SPS）要求各成员方设立关于技术法规与标准以及卫生检疫措施的国家级信息咨询点，进行有关信息通报，并回答其他成员方的合理询问。由于不是WTO成员，我国长期以来无法获得充分、稳定、确切的有关各国技术性贸易壁垒的信息。同时也无法享受TBT协议与SPS协议在技术法规与标准的制定、采纳与实施以及技术协助等方面给予发展中国家的特殊和差别待遇。最后，就贸易争端而言，长期以来我国无法利用WTO的争端解决机制来解决我国出口中遭遇的歧视性技术性贸易壁垒，只能通过双边谈判的方式磋商。这一系列问题成为我国出口受限的重要原因，而且加入WTO后这些问题也不可能立即得以解决，我国仍需要时间熟悉多边贸易体制、学习运用有关法律规定尤其是争端解决机制来维护自身的合法权益。

对技术性贸易壁垒重视不够

鉴于技术性贸易壁垒问题的复杂性与特殊性，加之出现时间相对较短，我国目前对它重视不够、认识不足。在宏观管理层次上，政府有关部门尚未建立起统一协调的工作机制，缺乏为企业提供各国技术性贸易壁垒相关信息的咨询机构，对国际通用的国际标准和相应管理规定以及主要贸易伙伴国的技术性贸易壁垒体系及其变动缺乏了解，对出口企业的宏观指导不够。这种状况不仅与当前国际贸易政策工具的转变趋势不符，也无法满足我国出口增长的客观需要。

对我国出口的具体影响

进口国各种形式的技术性贸易壁垒已对我国出口造成严重影响。商务部继2000年就国外技术壁垒对我国出口影响进行调查后，又组织专家对2002年全国出口情况进行了调查，调查范围涉及食品土畜、轻工、机电、纺织、五矿化工、医保6个进出口行业21大类出口产品，调查表明，2002年我国71%的出口企业，39%的出口产品受到国外技术壁垒的限制，造成损失170亿美元，相当于当年出口额的5.2%，与2000年相比，分别增加了5个百分点、14个百分点、60亿美元和0.7个百分点。下面将从市场准入与竞争力两方面作具体分析。

市场准入

机电产品是我国出口支柱产业，主要出口美国、加拿大、日本、欧盟以及一些新兴工业化国家。但近年来，这些国家在噪声污染、电磁污染、排污量限制、可回收性以及节能性等方面先后制订了严格的技术法规和标准，我国许多机电产品由于无法达到有关技术法规或标准的要求，市场准入受到直接影响。而且，一些国家还对机电产品实行严格的质量认证和安全认证制度，如美国的UL认证和加拿大的CSA认证，另外欧盟要求自1996年1月1日起，欧盟各国海关有权拒绝无CE标志的产品进入，其中包括机电产品，由于中国机电企业大部分还没有树立起全过程质量控制和环境管理意识，获得进口国要求的认证还有相当难度，许多机电产品因此无法进入相关市场。随着欧盟CE标志的实施，澳大利亚以及其他一些发达国家也开始实行类似做法，可能会进一步影响中国机电产品的国际市场准入。

在农产品和食品方面，欧盟、美国、加拿大、日本与韩国等国近年纷纷在对农产品和食品加工的规定、农药与有毒物质残留量以及动植物病虫害等方面实行严格的卫生检疫标准和措施，我国许多产品因此被拒绝进入相关国家市场。例如，1996年欧盟专家考察后认为中国冻鸡肉不符合欧盟的卫生检疫标准，自1996年8月1日起禁止中国冻鸡肉进入欧盟，直到2001年欧盟才解除了贸易禁止，允许进口检疫合格的冻鸡肉。2002年欧盟又以我国动物防疫检疫体系和质量保证体系不符合欧盟要求为由禁止我国动物源产品进口，涉及我国94家企业6.23亿美元的出口。又如，2001年欧盟与日本开始对进口茶叶实行新的农药最高允许残留量标准，其中欧盟检测项目增加到了134项，而且部分农残标准比原有标准提高了100倍，中国的茶叶出口因此受到严重影响，据中国茶叶流通协会统计，2002年前三季度我国对欧盟和日本的茶叶出口量分别比上年同期下降39.16%和15％。另外，美国食品与药品管理局（Food and Drug Administration，FDA）于1995年颁布法规，要求向美国出口水产品的生产加工企业必须实施危险分析与关键控制点体系（Hazard Analysis and Critical Control Points，HACCP），2001年又颁布法规将进口果汁又强制纳入HACCP管理。FDA颁布的法规极大地影响了中国水产品和果汁对美出口。

在纺织品和服装出口方面，我国原来的出口贸易壁垒主要来自于配额和原产地限制，随着对我出口配额的逐渐取消，近年来欧美和日本制定的对纺织品中有毒有害化学品极其严格的技术标准严重影响了我国纺织品出口。例如从1996年下半年起，德国正式颁布法令，全面禁止使用芳香胺类偶氮染料染色的纺织品和服装进口，凡违反规定的进口产品将被销毁，接着荷兰、瑞典、法国和丹麦等国也相继颁布了类似的法律，欧盟也于2002年9月11日通过了第2002/61号指令，禁止有可能与人体皮肤接触的纺织品和皮革制品中使用偶氮类染料，随后日本、美国等国家也采取了类似措施，这使我国普遍使用偶氮染料的纺织品出口受到极大打击。而且，欧盟于2002年5月12日通过了“生态纺织品标签”指令（2002/371/EC），正式开始对纺织品和服装加附生态标签，其中使用的纺织品标准对服装和纺织品中某些物质的含量要求高达PPb级，如对苯乙烯的要求是不超过5PPb。对于我国纺织品出口来说，一方面，由于技术有限，很难控制到PPb级，另一方面，由于实验与检测技术不够，无法检测出PPb级的物质，如果使用发达国家的检测机构又将大大增加成本，因此，随着标签要求进入实施阶段，将会成为中国纺织品和服装对欧出口的又一障碍。

我国其他出口产品如化工产品、陶瓷、皮革制品、烟草以及玩具也因进口国严格的技术性贸易壁垒遇到相当大的困难，美国、欧盟等国对保护臭氧层受控物质、陶瓷产品含铅量，皮革中五氯苯酚残留量、烟草中有机氯含量及玩具的安全性等的严格规定都极大地影响了我国有关产品的国际市场准入。

根据美国FDA公布的2002年进口产品拒绝进入报告，在18173批次产品中，中国大陆占949批次，占总量的5.2%。我国产品被拒绝进入主要是由于安全卫生方面的原因，累计有422个批次，在行业分布上则主要集中在农产品、食品、饮料和医药等行业，其中农产品、食品、饮料行业416批次，占中国被拒绝产品总量的44%，主要涉及冷冻水产品、罐装食品、大豆制品、干蘑菇、中国蜂蜜等；药品194批次，占20%，主要有中草药产品；此外，轻工产品有159批次；机电、家电产品有145批次，主要是CD、DVD等各式播放器。

竞争力

某些技术性贸易壁垒虽尚未直接影响到出口市场准入，但企业为满足较高的技术要求必须投入大量的设备与人力来改善经营管理、加速技术进步，在产品技术含量和质量提高并跨越技术性贸易壁垒的同时也势必增加企业成本，削弱出口竞争力。企业为达到进口国的技术要求，必须增加有关的测试、检验、认证和鉴定等环节，支付昂贵的相关费用，而且由于目前国内商检部门与企业本身都缺乏先进的测试评价方法和技术，需要进口大量的检测检验设备，又进一步增加了出口成本。一些发达国家要求某些产品必须取得相关的进口国或国际认证标志，例如欧盟规定进口产品必须至少取得欧洲标准委员会CEN认证或欧盟安全认证CE，但由于国外认证机构的认证费用和检测费用极其昂贵，国外认证必将大大增加出口成本，削弱国际竞争力。

总之，发达国家以各种技术法规与标准、合格评定程序以及卫生检疫措施等为依据，形成了严格的技术性贸易壁垒，无论其主观意图究竟何在，客观上对中国的初级产品与制成品出口构成了相当大的限制，每年数千批次出口到美欧日等国的农畜产品与制成品由于进口国的各种技术性贸易壁垒而被退回或就地销毁，或是出口企业为达到进口国技术性贸易壁垒的要求而导致成本大幅度增加，严重削弱了出口竞争力，给我国外贸发展造成了巨大的损失。

对策与建议

对于进口国实行的各种技术性贸易壁垒，我们必须持一种客观的态度，不能因为出口受到不利影响而将其一概斥之为歧视性的，必须针对措施本身作具体分析。首先应对技术性贸易壁垒的形式与本质有正确的认识，在此基础上客观地判断哪些技术性贸易壁垒是正当合理的，哪些则是不合理的。对不合理的限制性技术性贸易壁垒，应积极运用WTO争端解决机制维护我国正当的贸易利益。对那些正当合理的，则必须认识到出口受限的根本原因在于技术差距，技术性贸易壁垒从技术角度而言，本质上是各国技术水平差距的客观体现，因此只有通过技术引进与创新，提高技术水平，改善经营管理，使出口产品达到较高的技术和质量要求，才能有效地跨越进口国的技术性贸易壁垒。当然，这一过程必然涉及到技术设计的更新和生产工艺的改进以及大量的物质与人力资本投入，必然导致生产成本增加，但是产品技术水平和质量的提高可以抵消价格上升的不利影响，而且考虑进“干中学”和规模经济效应，生产成本完全可能下降。因此跨越壁垒的过程也是企业提高技术水平和竞争能力的过程，对技术进步和产品质量提高都具有积极作用。

从政府管理角度来说，应不仅限于在出口受限发生后对有关技术性贸易壁垒进行合理判断并采取相应措施来应对，更重要的是在制度与政策上建立起一套系统、完善的作法，从信息管理、采纳与制定国际标准以及实现国际互认等方面着手，积极主动地从源头上将对技术性贸易壁垒的应对纳入有效管理的轨道，具体包括以下措施。

尽快建立技术性贸易壁垒信息服务体系

信息不畅是我国出口受限的重要原因。许多学者在对发展中国家有关技术性贸易壁垒问题的分析中指出，发展中国家在获得国际标准的有关信息上受到限制。而且由于各国的技术法规与标准数量繁多又经常变动，我国很多企业根本不了解进口国技术性贸易壁垒的具体规定及其变动，这样在出口时就很容易受限。在商务部2002年就国外技术壁垒对我国出口影响的调查中，有36%的企业认为跨越技术壁垒的主要困难是“信息不灵，不知道对方规定已经改变”。因此，建议政府有关部门应尽快建立技术性贸易壁垒信息服务中心，它的主要职责包括：收集世界各国尤其是我国主要贸易对象国已实施和即将的各种技术性贸易壁垒的信息，以及国际标准制定组织最新的技术政策与标准制定动态，可以利用WTO成员方依据TBT与SPS协议设立的技术法规、标准的信息咨询点或通过驻外商务参赞等机构及时获取有关信息，并将所有信息分门别类、立卷归档，为有关部门和企业提供查询服务；整理和分析我国出口企业受国外技术性贸易壁垒限制的案例，并认真总结国内外企业突破技术性贸易壁垒的经验与教训，汇编成册，供有关部门与企业参考借鉴。

积极采纳国际标准并参与国际标准制定

国际标准目前已成为国际范围内协调标准和处理有关贸易纠纷的重要依据，WTO鼓励各国采纳现有的国际标准、指南或建议，而且国际标准一般代表国际先进技术水平，采纳国际标准对于改进产品质量和有关技术指标以及推动技术进步具有积极的作用，因此是突破技术性贸易壁垒的根本途径。谢丽・斯蒂芬森在1997年的研究中从贸易发展的现实出发，提出“发展中国家的第一选择是采纳现有的国际标准以及国际标准化组织与国际电工委员会的国际标准化指导原则”的观点。但是我国目前采纳国际标准的比例不高，加上国外先进标准也只有40%多，所以建议政府部门应采取切实有效的措施，加快采纳国际标准的步伐，而且文本的采纳不等于产品的采纳，采标的重点在企业，因此要将采纳国际标准贯彻到企业的生产活动中去。与采纳国际标准有关的一个问题是，目前国际标准大多是发达国家的国家标准或行业标准转化而来的，一定程度上反映了发达国家的利益，这显然不利于包括中国在内的广大发展中国家。因此，我国的政府或民间标准化机构应当全面参与国际标准化委员会ISO、国际电工技术委员会IEC等标准化组织的各种技术活动，特别是国际标准的制定、修订与协调活动，通过积极主动参与这些活动，跟踪国际标准发展动态，在国际标准制定中充分反映我们的意见和合理要求，并争取把我国具有相当水平和优势的技术标准向国际标准化组织推荐，争取纳入国际标准。

尽快制定国际认证制度，建立与国外权威认证机构的互认机制

获得国际质量或安全认证是产品有关指标达到国际先进水平的标志，因此可以获得国际市场准入，具有较强的竞争力。因此，我国应在健全和完善认证制度与法规的同时，尽快制定有关国际认证的法规与管理条例，既体现国家对国际认证的宏观管理，又使国际认证具有一定的可操作性，积极创造条件促使有实力的出口企业获得ISO9000质量体系认证和ISO14000环境管理认证以及一些发达国家的权威认证。

相互承认彼此的认证是突破国外技术性贸易壁垒的重要途径，例如欧盟实现内部互认后，欧盟以外的认证机构可通过政府或认证机构间签署互认协议获得欧盟认可的“指定认证机构”资格，出口产品在本国获得指定机构认证后就可直接进入欧盟统一市场，无需再次认证。针对目前双边或多边互认协议主要发生在一些发达国家之间或是区域经济一体化内部，对外部国家尤其是发展中国家构成排斥的贸易现实，我国政府或认证机构应通过加强与国外权威认证机构尤其是现有互认协议国家内认证机构的交流与合作，争取签署互认协议，建立产品认证、体系认证与实验室认可的互认机制，以帮助出口企业实现技术性贸易壁垒跨越。

积极适用WTO的有关规定

WTO有关技术性贸易壁垒的协议规定了最惠国待遇原则和国民待遇原则，要求各成员方在技术法规与标准以及合格评定程序方面给予进口产品的条件不得低于类似情况下的进口或国内同类产品。因此，对于一些国家对我国出口产品实行双重技术标准或明显歧视的技术性贸易壁垒，可依据WTO的规定运用法律手段寻求公正合理的解决。而且，作为发展中国家，我国应积极适用WTO有关发展中国家仍可按照技术和社会经济的具体情况实行某些技术法规和标准的规定，制定有关技术法规与标准保护传统出口产品的技术和质量优势。另外，我国还可以通过WTO规定的各国技术性贸易壁垒信息通报与咨询制度获得有关信息，并积极适用WTO对发展中国家技术援助的规定。

参考资料：

1.冯宗宪、柯大钢，《开放经济下的国际贸易壁垒--变动效应、影响分析、政策研究》，经济科学出版社2001年

2.夏友富，“技术性贸易壁垒体系与当代国际贸易”，《中国工业经济》2001年第5期

3.贸易技术壁垒课题组，“美国、日本及欧盟在国际贸易中实施技术壁垒情况”，《国际贸易》1999年第6期

4.叶柏林，“如何应对国际贸易中的技术壁垒”，《WTO与标准化》2001年第5期

5.段树军，“日欧实施技术壁垒我国茶叶出口受阻”，中国经济时报2003年1月1日

6.商务部科技司《技术性贸易壁垒动态》2002年第1-6期，2003年第1-2期

7.Stephenson,Sherry1997. Standards, Conformity Assessment and Developing Countries. World Bank Policy Research Paper No.1826