福建省生态公益林建设现状及建议

摘要 介绍了福建省生态公益林布局及相关的管理政策，对生态公益林建设存在的问题进行分析，并提出建设和管理生态公益林的建议，以期为福建省生态建设提供有益的帮助。

关键词 生态公益林；布局；政策；问题；建议；福建省

中图分类号 S727.9 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）05-0201-02

生态公益林建设为维护福建省国土安全提供了重要保障。福建省现有生态公益林面积285.23万hm2，占全省林地面积的30.6%。按森林权属分：集体生态公益林259.6万hm2，占集体林业用地的30.9%，国有生态公益林25.63万hm2，占国有林业用地面积27.7%；按保护林种分：特用林面积57.48万hm2，占生态公益林经营面积20%，护林面积227.75万hm2，占生态公益林面积的79.8%，其中水源涵养和水土保持林156.50万hm2，占生态公益林面积的78.2%。本文从基层林业工作者的角度出发，试图阐述解决矛盾的方法和途径。

1 福建省生态公益林布局

1.1 闽西北生态公益林区

该区为福建省主要水系区域，含南平、三明2个市22个县（市、区）。近50年来洪水出现次数频繁，属福建省江河流域生态环境恶化较为严重地区。生态林保护的重点是江河流域生态公益林保护、生物多样性保护等工程。重点保护天然林，建立比较完备的生态体系[1-2]。

1.2 闽西南生态公益林区

涉及龙岩市7个县（市、区）。该区域地质构造石灰岩分布较广，近20年来风化和水土流失较为严重，属福建省水土流失的重灾区。生态保护重点是汀江流域和九龙江上游生态公益林保护、生物多样性工程保护等工程，提高水土保护能力。

1.3 闽东北生态公益林区

涉及宁德9个县（市、区）。该区域生态危害主要是台风和水土流失，属风沙危害重灾区。生态林保护重点为东部沿海防护林建设工程和北部内山江河流域生态公益林保护工程，典型的地带性植被保护工程[3]。

1.4 闽中、闽南生态公益林区

覆盖福州、莆田、泉州、漳州、厦门5个市52个县（市、区）。生态危害为台风和水土流失，属风沙水土流失重灾区。重点建设沿海防护林体系，江河流域生态公益林保护，进一步改善海峡西岸经济区整体的生态环境。

2 生态公益林管理政策

2.1 生态补偿政策

福建省现有的生态补偿措施是采用下游补上游的方式，由中央和省财政拨出资金。以村为单位聘用护林员，并将105元/hm2的补偿费发放到林权所有者手中（一般为村）。近期还在不断探索各种管护形式，如133.33 hm2以上的村，生态公益林管理以村民小组为单位集体管护、生态补偿均分的形式进行管理，同时探索生态公益林林权与山权不一的情况下生态补偿费的分配方案。

2.2 生态林采伐政策

一是禁止采伐。名胜古迹和革命纪念地林木、自然保护区的森林（毛竹林外）。二是限制性采伐。可进行抚育和更新性质的采伐，防护林和特殊用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林木材成熟后，可进行小面积采伐。

3 生态公益林建设存在的问题

3.1 法律法规不完善

《森林法》中虽有关于生态公益林采伐的规定，但有关于生态公益林的建立分散于自然保护区条例、水法、水土保持法、环境法等法律、法规中，这些法律条款零星分散，适用性不强，缺乏系统而明确的法律制度和措施，执行起来难度大。如《中华人民共和国自然保护区条例》第十条规定的5种情况之一应当建立保护区，但未规定不建立如何处置；再如《森林法》规定名胜古迹的林木严禁采伐，但是现实中有许多风景名胜区的林木尚未纳入生态公益林体系，名木古树管理虽然采用保护小区，保护点的做法及采伐情况也缺乏强力的监管。

3.2 生态补偿“一刀切”的问题

一是生态补偿与生态保护力度脱节。被严禁采伐的名胜古迹和革命纪念地林木、自然保护区林木必然使社区群众传统的经济收入遭受重大损失，虽然福建省采取许多措施，如“拓展非木质资源利用途径”、“套种珍贵树种”和“森林人家”旅游，然而前2项措施受技术限制，尚未形成一套可经推广的模式，难以解决现有禁伐给林农造成的损失；第3项措施并非所有被保护的森林都可开发旅游，加上许多旅游景点都在各地方单位管辖中，真正能给社区实惠的较少。二是生态公益林布局差异带来的问题。首先，不同地区之间的差异，闽西北受保护的生态公益林多，闽东南少；其次，同一地区不同县市之间分布不均衡；再次，同一县市不同乡镇和同一乡镇不同村生态公益林也不尽相同。加上生态补偿偏低，划分生态公益林给当地生产生活带来损失与各地生态公益林占有林地的比重密切相关，比重越大，群众经济损失越大，带来的社区矛盾也越大，比重小则矛盾也较小。

3.3 未体现生态公益林的特殊性

生态公益林和一般用材林年龄限制和经济措施区别不明显。从表1和表2可以看出，生态公益林的龄级、龄级划分与同一树种组的大径材相近，唯一差异是生态林成熟后，只能小面积采伐3 hm2以下，而一般用材林是20 hm2以下。在福建省商品林中，一般用材林最为普遍，以杉木为例来计算集体林划入生态公益林后群众的收入比较，被划入生态公益林的林分采伐年限推迟5年，若以一般杉木中径材26年成熟后采伐林农获得的利润5 000元计，林农年收益为2 884.5元/hm2。如被划定为生态公益林30年损失为14 422.5元/hm2，国家30年补偿为3 150元/hm2，实际林农减少11 272.5元/hm2；如果杉木大径材被划定为生态公益林，林农每年多得益105元/hm2，一般杉木小径材被划入生态公益林林农损失更多，而被完全禁伐的每年损失2 779.5元/hm2。与一般用材林中径材比较，集体林经营者的损失为9.78∶1.00，悬殊的损失用同一补偿标准显然不公，也无法体现用材林与生态公益林的区别，这对生态公益林的建设非常不利。

4 建设和管理生态公益林的建议

4.1 完善法律法规体系

生态公益林建设必须建立在法制化的基础上，通过引入法律手段，为加强生态公益林建设立法，以立法形式确立完善、统一的生态公益林建设、管理和补偿机制，是确保在公平、合理、高效的原则下，落实生态公益林保护的有效手段。对破坏生态林的单位或个人，必须区别于一般破坏森林罪，予以严惩，如采取判实刑、降低立案标准等措施。同时，必须赔偿生态损失，取消行为人生态公益林获得生态补偿的权利，延长破坏生态林者所有的林木采伐年限。通过采取多种形式的措施，制止破坏生态公益林案件的发生，为营造整个社会自觉保护生态公益林提供法律保障[4]。

4.2 建立多种形式的生态补偿

一是采取级差补偿机制。依据生态公益林采取的采伐方式、采伐的年龄不同，生态补偿标准也应不同。保护级别越高所获得的生态补偿费用越高。与商品林比较，群众的经济损失越多，补偿越高。二是区别对待。以行政村为单位，生态公益林占全村林地比重越大（扣除生态林中的毛竹林、经济林），该村所得的生态补偿越高。同样，以地、县、乡为单位，生态公益林面积占林地越大，生态补偿金比重应越高。三是科学划分生态公益林龄级、龄组。为此应该加快研究各树种、各龄组生态公益林生态效益的差异对比，为生态公益林的建设和管理提供理论依据。要加大生态公益林采伐措施的监管，特别是采取择伐的山场，保留郁闭度的控制，并且采伐后生态功能影响评估（特别是皆伐）必须作为伐区验收不可缺少的内容。

4.3 把生态公益林建设纳入领导考核

将生态建设和公益林保护纳入各级政府的林业责任目标考核，将创新机制和规范运作作为各项管理措施的重要推手。不仅要维护生态公益林数量的稳定，而且必须要维持生态公益林质量的稳定。今后在考核地方官员林业生态建设方面的绩效，应以任期内天然林面积（不含毛竹）保存率，生态公益林建设面积（扣除毛竹林、经济林）、森林覆盖率、森林蓄积量为指标进行考核，这4项指标中有1项下降的在林业生态建设方面应为0分。

4.4 减免“两金”，提高建设生态公益林的积极性

以县、乡、村为单位，按生态公益林占该村林地百分比减免征收“两金”。如甲村划入生态公益林占该村20%，那么该村当年采伐林木可减免20%的“两金”，且减免的部分以先征后退的方式还给该村的全体村民。规范“两金”使用途径，每年按固定的百分比把“两金”按面积分配作为地方配套生态公益林补偿资金返还给生态公益林所有者。同时鼓励人口迁出，如结合城市中的阳光工程，为“生态移民”提供绿色通道，妥善解决迁出人员的后顾之优。

5 参考文献

[1] 林业厅.闽政〔2001〕文21号 福建省人民政府批转省林业厅关于福建省生态公益林规划纲要的通知[EB/OL].（2001-02-02）[2008-09-24].http：///InfoShow.aspx？InfoID=5324&InfoTypeID=5.

[2] 高兆蔚.论福建省生态公益林布局与规模调整[J].林业勘察设计，2011（1）：4-7.

[3] 洪端芳，严思钟，林立更.进一步完善福建省重点生态公益林布局的研究[J].林业勘察设计，2012（2）：4-8.

[4] 陈卫，吕海标，吕远辉.论东源县生态公益林的建设[J].广东林业科技，2004（2）：65-68.