深化福建省事业单位改革的对策建议

摘要：深化事业单位改革是我国行政管理体制改革的重要内容之一。当前福建省事业单位发展存在功能定位不清、供给总量不足、运行机制不完善、整合力度不够、配套制度不完善等问题，必须坚持以科学发展观为指导，坚持服务发展、促进事业、统筹兼顾的原则，积极稳妥地推进事业单位改革。

关键词：福建 事业单位 改革

深化事业单位改革是全面贯彻落实科学发展观的重要举措，是事业单位持续增强提供公共产品和服务能力、提高公共服务质量和效率的重要途径，是创建服务型政府和构建和谐社会的重要方面。

1.福建省事业单位发展现状分析

福建省、市、县三级现有事业单位3万多个，涉及编制数70多万名。广大事业单位为服务经济社会发展和保障民生发挥积极的作用，但随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，现有事业单位的一些体制机制弊端也逐渐凸显出来。一是功能定位不清。现有事业单位管理体制是在计划经济时期逐步建立并在改革开放之后慢慢发展起来的，这种管理体制下，政府直接举办和管理事业单位，出现政事不分，事企不分，行政化倾向严重，主要表现在：相当一部分事业单位的属性已经发生变化而没有及时调整，如一些事业单位长期承担着行政机关的职能，从事行政工作，成为事实上的“二政府”，造成政事不分;一些事业单位事实上从事生产经营活动，却享受着事业单位政府对其的优惠政策，偏离了公益目标，造成事企不分;而同样是提供公共服务的事业单位，有些是纯公益服务，有的同时面向社会提供有偿服务，在管理上没有作很好的区分，在一定程度上影响了事业单位公益属性的发挥。二是供给总量不足。长期以来政府却大包大揽，一些本可通过社会力量举办的公共服务，由于缺乏社会力量提供公共服务的政策环境，无法从外部得到有效支持，导致一些有能力的社会力量无法进入公益服务行业。更何况，我国政府正处于社会主义初级阶段，国家还不富裕，财力还不充裕，无法全部包办下所有公益服务。三是运行机制不尽完善。当前事业单位法人治理结构不健全，政府管办不分，决策、执行、监督机制不完善，影响了运行效率和公益目标的实现。四是事业单位资源整合不够，一些事业单位设置过于分散，规模过小，服务对象单一，还有一些事业单位重复设置，职责相同相近、交叉重复，影响了整体效能的发挥。五是配套制度不够完善。当前与事业单位密切相关的社会保障制度、人员管理制度、收入分配制度、财政支持政策等还不尽完善，在一定程度上也影响了事业单位的健康发展。因此，必须进一步加快改革步伐，补上这一“短板”，努力形成各领域改革协同推进的良好局面。

2.事业单位改革的总体部署

2011年，中共中央、国务院下发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）是事业单位分类改革的顶层设计。按照“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的改革方针，根据事业单位承担的社会功能，分为行政类、公益类和生产经营类，其中公益类还要按照服务对象和服务方式，分为公益一类和公益二类。类别划定后再分类推进改革，即：行政类事业单位逐步将行政职能划归行政机构或转为行政机构，解决政事不分问题;生产经营类事业单位逐步转为企业，解决事企不分问题;公益类事业单位继续保留在事业单位序列，通过创新管理体制，深化人事制度、分配制度、社会保险制度、建立法人治理结构、完善财政支持方式等，不断强化其公益属性，提高其公共服务能力。改革的最终目标，就是要形成基本服务优先、供给适度、布局合理、公平公正的公益服务体系。同时，在具体改革任务上，分步实施，如先开展清理规范再进行分类;建立健全法人治理结构工作也要先行试点，探索一段时间后再逐步推开。到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先，供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

3.福建省事业单位改革面临的难点

事业单位改革是一项复杂的系统工程，事关事业单位人员切身利益和社会发展稳定大局，政策性强、涉及面广、难度大。一是思想观念难转变。近年来作为党政机关无法登记的公务员和消化超编人员的“出口”，导致事业单位人员“越减越多，越减越膨胀”，使大家对改革前景不太乐观;事业单位广泛存在于教科文卫等各个领域，是政府提供服务的主要载体，职责任务、运行机制、服务对象、分配制度等不尽相同，改革涉及到机构编制、财政制度、人事制度、社会保障等方方面面，要同步推进非常困难;事业单位担心政事分离后，失去政府的权力依托，降低自身社会影响力，同时带来人员分流安置及保障等问题，改革的积极性和主动性不足;改革后新的人才激励机制和竞争机制让习惯了吃“大锅饭”的事业单位人员对新形势产生了恐惧，害怕原有的保障缺失，主观上不愿意接受改革。二是职能分类难界定。首先，分类标准难以把握，事业单位情况复杂，缺乏统一规范，特别是具有多种类别属性，且各种属性所占比重不相上下的单位，在具体分类过程中，难以用统一模式与标准来界定，比如既有初中部又有高中部的完全中学，既承担初中的义务教育（公益一类）又承担高中的非义务教育（公益二类），且比重基本相差无几;其次，横向纵向分类难一致，一些上下对口设置的单位，由于属于不同层级，承担的职责不尽相同，仅凭机构名称分类，容易盲目照搬上级做法;再次，管养分离难操作，存在许多机构职能虽划入行政类目录内，但实际管养未分离，如部分公路管理、水路管理、园林管理等单位，分类时必须坚持行政机构数、编制数“两个不突破”;最后，职能整合难运作，对于政事不分、职能重叠、过于分散的机构，整合难度很大，由整合引发的人员分流、领导职数消化、机构变动等问题一时难以有效解决，一些把握不准而暂缓分类的机构，短时间内无法合理界定。三是改革资金难到位。目前，福建省已经出台了《事业单位分类的实施意见》（闽委〔2012〕16号）和《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的实施意见》，相关财政、人事、收入分配、机构编制、法人治理结构等8个配套政策将相继出台。配套政策出台后，可较好解决改革后一些的问题。但任何改革都要付出成本，人员分流安置需要钱，转企改制需要钱，大多数事业单位由于法人主体地位缺失，无力承担改革带来的经济负担，特别是“三金”问题无法解决，用于安置人员的资金难以筹措，可能间接导致配套政策无法真正落实到位。

4.深化福建省事业单位改革的对策建议

4.1转变观念消除顾虑

必须坚持以科学发展观为统领，围绕福建经济建设的大局，解放思想，树立改革有利于发展的观念，按照事业单位分类改革的总体设计和思路，统筹规划，整体推进。各部门协调配合，创造性地开展工作，保证分类改革方案及其配套政策制定到位。充分利用各种舆论工具，加强对改革形势、政策规定、工作动态等宣传报道，增加决策透明度，营造良好的改革氛围，深入基层答疑解惑，宣讲和解释有关分类改革的指导思想、目标、具体内容、操作方法。加强思想工作，引导事业单位职工切实转变思想观念，消除顾虑。

4.2科学界定单位类别

一要严把标准。根据中央关于事业单位分类的精神，事业单位类别划分的唯一标准是其所承担的社会功能，机构名称、经费形式、人员管理方式等不作为分类标准。福建省根据所在片区分类指导目录，结合实际拟定了本省指导目录，进一步细化了分类标准和条件，在分类时必须严格把握，防止公益类向行政类“挤”、生产经营类往公益类“靠”的现象。严格按照政策要求，做到“行政类无差别化、公益一类差别最小化、公益二类差别合理化”， “一把尺子量到底”，避免前紧后松，防止将公益目标、职责任务、运行方式相同或相似的事业单位划入不同类别，造成地区间、部门间的类似事业单位划分不平衡。二要密切配合。分类工作涉及面广，政策性强，敏感性高，要进一步完善工作机制，吃透政策，把握要领。各级机构编制部门做好分类改革的牵头、统筹协调、督促检查工作;财政、人力资源和社会保障等部门按职能分工做好分类改革相关工作;事业单位主管部门要做好组织实施、政策解释和干部职工思想工作，确保改革期间干部队伍稳定。三要研究难点。事业单位承担的职责情况比较复杂，虽然省里制定的指导目录基本涵盖了事业单位职责类型，但仍存在一些具体问题需要在分类中予以研究解决，如：如何明确复合型事业单位中的主要职责和次要职责;如何界定政府基本公共服务的范围;如何划分一些事业“局”的类别等等，都要进行专题研究。

4.3筹措资金跟进配套

相关部门做好充分调研，在分析、测算、论证的基础上，上下联动，依法制定完善切实可行的人事、财政、社会保障等配套政策。建议由财政每年安排一定的预算额度，作为改革的成本资金，通过资产清算，筹措改革成本提留金;同时积极争取财政支持，采取政府、单位和个人三方共同负担，政府多出一点等方式，着力跟进配套，解决后顾之忧。