关于《温州市民间融资管理条例(草案)》的说明

主任、副主任、秘书长、各位委员：

受省政府委托，我对《温州市民间融资管理条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

一、立法必要性

温州是我国民营经济发展最早、民间资本最为充裕、民间金融最为活跃的地区之一。长期以来，温州民间融资在解决不同层次融资需求、弥补银行信贷不足等方面发挥了积极作用。与此同时，民间融资也存在较大的风险隐患。2011年下半年爆发的温州民间借贷风波，很大程度上与民间融资法制不健全、民间融资管理无法可依密切相关，亟待通过立法予以解决。

在温州金融综合改革试点方案中，“规范和发展民间融资，制定规范民间融资的管理办法，探索建立民间融资备案管理制度”位列十二项任务之首。因此，开展民间融资管理立法，促使民间融资行为法制化、规范化，已十分必要和迫切。

二、草案的起草过程

2012年3月，国务院批准设立温州市金融综合改革试验区。2012年4月，夏宝龙书记在温州金改第一次领导小组会议上明确要求加快温州民间融资立法工作。2012年9月，我省正式启动温州民间融资地方立法。草案最早基础稿由温州市政府为主起草。温州市在理论和专项课题研究的基础上，多次召开制度建设需求、立项论证评审、阶段性成果论证评审等各种意见征求会，广泛征集主管部门、融资参与主体、专家学者的意见建议，经多次修改形成草案初稿提交省金融办。省金融办收到文稿后，迅速组织专门工作小组负责此项目，并邀请省法制办、省人大法工委、财经委相关领导和业务骨干同步参与，多次召集省级相关部门和经济学界、法学界、资产管理机构等参与讨论和论证，两次征求14个省级部门和各市金融办的意见，数次闭门集中修改文稿，于4月底正式向省政府提交草案送审稿。省法制办收到送审稿后，按照特事特办的原则快速启动相应程序，赴温州市开展立法调研，征求专家意见，按立法要求再次书面征求省级有关单位以及设区的市特别是温州市政府的意见，组织召开由省级有关部门参加的立法协调会，向省人大财经委、省人大法工委专题汇报、沟通，经反复研究、论证、修改，形成了《温州市民间融资管理条例（草案）》。7月17日省政府第9次常务会议审议通过了草案。

整个草案起草过程，始终得到省人大、省政府领导高度重视和悉心指导。李强省长于5月3日就做好该项立法工作、加快立法进程专门作出批示。省人大冯明副主任、王永昌副主任等领导分别带领相关同志专程赴温州开展民间融资立法调研。朱从玖副省长多次听取汇报，提出针对性、专业性很强的指导意见，并带领省人大法工委、省法制办、省金融办有关负责同志专题赴京，向全国人大法工委、国务院法制办、中国人民银行汇报我省民间融资立法情况，并在京召开了专家咨询会。根据朱从玖副省长的要求，草案报省政府常务会议前，省金融办、省法制办、省人大法工委有关负责同志再次赴京进行专题汇报和听取意见。

三、需要说明的几个问题

草案共7章49条，分别为总则、民间融资服务、民间借贷、定向债券融资和定向集合资金、监督管理、法律责任、附则。

（一）关于适用范围。本条例适用于温州市辖区内的民间融资活动及其监督管理。本条例所称的民间融资，是指自然人、非金融机构的企业法人和其他组织相互之间，通过民间借贷、定向债券融资、定向集合资金等方式，进行民间资金融通的活动。草案主要规范三大类主流民间融资行为：民间借贷、定向债券融资、定向集合资金。

（二）关于民间借贷。草案重点调整资金借款人行为，同时兼顾调整出借人行为。民间借贷规范涉及借贷主体、借贷金额和人数、借贷利率、资金使用等问题。

1.草案主要规范因生产经营需要而进行的民间资金借贷活动。小额及日常性消费借贷不纳入立法调整范围。

2.首次规定大额民间借贷强制备案制度。民间借贷运行在地下，政府部门无法了解具体情况，多数情况下是出了事之后才介入，这是近年来温州民间融资隐患爆发，事先难以预警防范的重要原因。对于小额的民间融资、一般互及生活消费类借贷，不要求备案。只有当融资额度达到一定规模、主要用于生产经营活动时，才要求备案。融资额度较大、涉及人数较多的民间融资带有明显的公众（社会）性质，一旦出现风险，很可能会演变为。因此，有必要通过立法予以规制。虽然推动民间融资备案难度很大，但从长远看，这一制度对于规范民间融资十分重要。草案规定：借款人一次借款额度或者累计借款额度达到一定金额，或者涉及的出借人达到规定数额，借款人应当向地方金融管理部门备案。（见草案第13条）

为了让大额民间借贷备案制度落到实处，草案做了正向鼓励和反向约束两方面的制度设计。正向鼓励包括：（1）处理民间融资纠纷时，备案的材料可以作为效力较高的证据。（2）国家机关处理涉嫌非法集资、非法证券活动、非法经营等案件时，备案的材料可以作为民间融资行为合法性的重要依据。（3）政府应当对履行民间借贷备案义务的当事人予以政策支持，特别是税收补偿政策，以消除参与主体民间融资阳光化后的税负顾虑。反向约束主要有：应当备案而没有备案的，或提供虚假备案材料的，由地方金融管理部门责令限期改正；逾期不改正的，予以公示；情节严重的，对个人和单位处以一定数额的罚款。（见草案第29、40条）

3.关于民间借贷利率。目前的主要依据是最高人民法院1991年8月13日的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中的一项规定：民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。在草案准备过程中，我们曾设想设立一个利率上限，这在我省民间金融实践中有很强的实际需求，且对抑制不合理的高利贷会有很强的正向作用，但考虑到国家金融主管部门有明确的不同意见，以及最高人民法院正在研究制定的新的民间借贷审判司法解释可能对利率会作出新的规定，草案最后只作了原则性规定：民间借贷利率由借贷双方协商确定，但不得违反国家有关限制利率的规定。（见草案第14条）

（三）关于企业及项目的直接融资。草案针对温州市民间融资实际情况，根据温州金改方案有关设想，设计了两种定向私募融资工具，其合格投资者比《证券投资基金法》规定的合格投资者门槛低，以便让更多的具有一定资产和风险承受能力的投资者能够参与投资。同时，草案明确要求融资方要及时按约定的时间与方式披露相关信息。

草案规定的定向融资包括定向债券融资和定向集合资金融资，作为今后中小企业融资的两种重要方式。与民间借贷相比，定向非公开融资更需要加强融资前后的指导和管理，在扩展企业融资自和有效防范潜在风险上取得更好的平衡。

1.企业定向债券融资。本草案的定向债券融资具有以下特征：一是规定发行主体为温州市辖区内注册登记的具有法人资格的企业。二是规定非公开发行，合格投资者人数不超过二百人，并与企业公开发行债券区别开来。三是规定企业融资具体条件，且融资后企业的资产负债率不高于百分之七十，以保障企业债券发行质量和偿债能力。四是规定融资前应当事先向温州市地方金融管理部门登记。五是用于企业的生产经营活动。（见草案第16、17、18条）

2.定向集合资金。主要为小资金对接投资项目而设计。该制度具有以下特点：一是具有专业资产管理能力的管理人。二是非公开发行，每期募集资金的合格投资者人数不超过二百人。三是规定管理人募集资金总额不得超过其净资产的八倍，并应当由温州市辖区内具备国家规定条件的金融机构托管。四是每期定向集合资金中管理人应当有不少于百分之十的出资，募集合同另有约定的除外。五是规定募集前应当事先向温州市地方金融管理部门登记。六是定向集合资金应当用于募集时确定的生产经营项目。经持有三分之二以上资金份额的合格投资者同意，闲置资金可以用于温州市辖区内不超过六个月的短期拆借，但其数额不得超过该期定向集合资金总额的百分之三十。七是每期定向集合资金独立核算，各自承担风险，实行风险隔离。（见草案第19、20、21、22条）

（四）关于民间融资专业服务机构。草案主要设定了三类民间融资专业服务机构：

1.民间资金管理企业。是指在温州市辖区内设立的从事定向集合资金募集并管理的专业机构。通过其专业经营管理，将分散的民间资金聚集起来，并以股权、债券等形式投资到实体企业和政府鼓励的建设项目。由于该机构从事社会资金的管理，具有一定的公众性和风险性，从审慎性原则出发，草案规定，民间资金管理企业在工商注册登记后应当在规定时间内向地方金融管理部门备案。对该类机构注册资本、管理资金规模、投资方向等作出明确规定。（见草案第6、7、19、20、21、38条）

2.民间融资信息服务企业。是指在温州市辖区内开展供求资金撮合、理财产品推介等融资中介服务的企业。其主要业务是解决借贷双方信息不对称、运作不规范的问题，降低交易成本和投融资风险。草案对民间融资信息服务企业提出了相应规范要求。（见草案第8、9条）

3.民间融资行业服务机构。是指为民间融资活动提供行业服务，并接受地方金融管理部门委托，从事民间融资综合利率及指数等相关信息，收集、统计民间融资活动信息并进行风险监测、评估，建立民间融资信用档案，对民间融资的资金使用和履约情况进行分析，受理民间借贷备案等事项的机构。（见草案第11条）

（五）关于民间融资监管机构。根据目前温州市人民政府及所辖各县（市、区）人民政府都已设立金融办的实际，草案将金融办定位为地方金融管理部门，并赋予相应的监管权限和措施。（见草案第5章）

此外，鉴于温州金融综合改革属于国家试点，《条例》经省人大常委会审议通过后，除按照《立法法》要求报送全国人大常委会、国务院法制办备案外，省政府办公厅将另行报送中国人民银行和中国银监会、证监会、保监会，并建议由省高级人民法院报送最高人民法院，便于国家相关方面了解、掌握我省民间融资管理立法情况，争取国家有关方面更多理解和支持，日后出台相关政策时能够多兼顾我省实际情况。

以上说明和《温州市民间融资管理条例（草案）》，请予审议。