零就业家庭工作与构建和谐社会的理论思考

摘要：零就业家庭工作是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和以人为本、执政为民的执政理念的重要体现，是构建和谐社会的重要组成部分，也是目前各级政府工作的基本目标和优先目标。解决好零就业家庭问题不仅是当务之急，而且需要持续努力，不仅是经济问题，也是政治问题、社会问题。当前各地零就业家庭就业工作正广泛深入开展，成效显著，但仍然面临着很多困难和问题，工作中必须高瞻远瞩、战略规划、统筹兼顾、把握原则，坚持以人为本，促进社会和谐，避免把这一工作搞成政绩突击。

关键词：零就业家庭；政府责任；和谐社会

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）11-0035-04

2002年9月中央召开再就业工作会议以来, 中国特色积极就业政策的发展从理论到政策、从政策框架到政策配套、从政策规定到工作实践，正逐步深入完善。从中央到地方，有关政策法规也日趋成熟和完善,针对性也越来越强。当前，解决零就业家庭就业困难成为各级、各地方政府就业与再就业的阶段性工作重点。工作中应该把它放在构建和谐社会和实现“就业比较充分”战略目标的高度，应该有深层次的理性思考和原则把握，以避免政策突击和制度缺乏连续性。

一、零就业家庭问题与政府责任

“零就业家庭”是指在法定劳动年龄内，家庭成员具有城镇户口，有就业要求和就业能力的城镇家庭成员中，目前无一人从事有收入劳动（灵活就业人员年平均收入达不到最低工资标准的），仅靠领取下岗职工基本生活保障费、失业保险金或最低生活费维持基本生活的城镇居民家庭。就性质来讲属于失业者或弱势群体，之所以作为特殊范畴并成为社会和政府关注的对象，是因其具有作为社会群体的突出特性。首先是共性。零就业家庭的共性特征明显，即家庭成员无一人就业，无收入保障，生活形态艰苦。自20世纪90年代后期以来，随着我国国有企业改革力度加大，累计双职工失业家庭不断增多。其中，多是“4050”人员。他们年龄较大，上有老下有小，经济负担较重。且大都文化程度较低，没有受到良好教育，失业前所从事的主要是容易被调换的普通工和熟练工，缺少一技之长，再就业难度较大，应聘机会较少，缺乏自主创业资金。他们一旦失业，再就业相当困难；其次是规模性。现如今，零就业家庭已非某一局部地区或城镇的个例。2007 年3月，据辽宁省开展的离岗失业人员状况入户调查显示，全省有零就业家庭20496户，涉及人员24199人。再次是重要性。就业是民生之本，和谐之基。零就业家庭是城镇有代表性的困难群体，更需要社会和政府的关注、援助。零就业家庭的大量存在，已影响到我们的社会稳定与社会发展，成为实现社会公平的重大障碍。加强对他们的就业援助，使他们真正安居乐业，是坚持立党为公、执政为民的执政理念、贯彻落实以人为本的科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。可以说，能否及时、持续地解决好零就业家庭的生活和就业，关系到我们“就业比较充分”的宏观政策目标能否实现，也是当前缩小社会两极分化，实现社会公平，构建和谐社会的关键所在。

零就业家庭现象的产生犹如失业，有其复杂的原因。失业既是宏观经济的主要问题，也有其微观基础，既有社会市场环境的制约，也有个人因素的影响。本质上讲，失业是市场经济的必然产物，抑或可以说是成熟市场经济正常运行的体现。我国由于市场经济的逐步发展和社会结构的急剧转型，零就业家庭的出现更是一种必然，是公平的市场优胜劣汰规则的必然结果。尽管此现象体现了市场公平，但市场公平不等于社会公平，市场规则不是社会制度的全部，市场的结果更不应该为社会所全部认可和接受。对被市场抛弃的弱势群体（包括零就业家庭），政府应义不容辞地承担起应负的社会责任，这是人类社会制度文明的现代体现，也是市场经济正常运行的前提。

对拥有强大力量和极高权威的政府而言，保护社会弱势群体、实现社会财富公平分配是责无旁贷的，这也是各国建立、发展并不断完善社会保障法律制度的宗旨所在。政府对弱势群体的社会支持和社会保护可以依靠3种力量：一是通过市场机制的作用自发实现；二是通过政府干预的作用实现；三是通过“第三种力量”，即通过激发人们的同情心和社会责任感实现。三种力量互为作用、缺一不可。但是，考虑到自由市场机制有它自身难以克服的障碍，零就业家庭的失业者仅仅依靠市场规则不可能与资方进行利益博弈，我们也不能指望追求利润最大化的资方自觉地尊重弱势群体的利益。依靠市场自发的博弈，不可能解决零就业家庭问题；而“第三种力量”由于具有很强的主观性、分散性和有限性，因而它也不能自觉地成为解决问题的中坚力量。因此，对零就业家庭这一特殊的弱势群体，政府那只看得见的手就显得尤其重要。特别是要在公共产品供给、自然资源使用、环境保护、产业发展、就业促进、社会保障、公共投资和融资以及税收等利益分配方面，政府的作用是无可替代的。

综观世界各国的社会保障制度发展，政府责任主要历经了政府全面干预、政府责任削弱、政府责任与市场机制结合3个阶段的演变。我国正处于社会转型期，现实中政府面临着重重的责任困境。为达到宏观调控经济、公平分配社会财富、构建社会主义和谐社会的目的，需要厘清并重构政府责任。究竟是定位于“资源配置性干预”，还是着眼于“制度变迁性干预”却是一个值得深入探讨的问题。但有一点是可以肯定的，解决零就业家庭问题，决不应该仅仅为了解决短暂的市场失灵，也不仅仅是制度变迁的表象，而是我们社会主义制度的本质、党和政府的执政理念的体现与贯彻。各级、各地方政府在抓零就业家庭扶助工作时，应该有深深的责任感和使命感。只有这样，才能建立长效机制，使措施制度化。

二、零就业家庭就业援助与和谐社会的构建

党的十六届六中全会提出的实现比较充分就业的目标,是构建社会主义和谐社会的重要指标和价值取向之一，当前乃至今后相当长的一个时期，我国将长期面临劳动力供给与需求之间的突出矛盾，这种矛盾不仅表现为劳动力总供给大于总需求的总量矛盾，也表现为劳动力素质与就业需求不相适应、新生劳动力就业问题与失业人员再就业问题同时出现、城市失业问题与农村富余劳动力转移双重压力同时并存的结构性矛盾，各种矛盾和问题相互交织，纷繁复杂，在这种大背景下，零就业家庭这一代表性弱势群体也必然在一定时期内以一定规模存在。因此，我们应该认识到，就业问题不仅是一个重要的现实紧迫性问题，更是一个长期的重大战略问题。就业矛盾的长期性,决定了解决零就业家庭问题这一任务的长期性，必须站在构建和谐社会的战略高度，牢固树立打持久战的战略思想。

目前，各级、各地方政府都极为关注零就业家庭工作，制定、实施了切实可行的制度措施。特别是辽宁省提出的“探索和建立长效机制”，更具前瞻性和借鉴性、推广性。我们这里所强调的，就是在立足当前集中解决几个方面突出矛盾的同时,应当着眼于构建社会主义和谐社会的目标,研究制定促进就业的长期战略问题。要充分考虑各类就业问题的现状及其演进过程所可能达到的程度，在总结历史经验特别是近几年来就业再就业工作的宝贵经验基础上，以满足构建社会主义和谐社会对就业提出的基本要求为主旨，充分借鉴国际上一些比较成熟的经验、就业问题的研究成果和研究方法，审时度势、因地制宜、科学合理地确定一个就业的长期战略目标，零就业家庭就业援助应围绕此战略目标来开展。

党的十六届六中全会全面分析了形势和任务，研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题。强调以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系，把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业良性互动。并明确把社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，作为到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。“就业比较充分”的提出借鉴了经济学的充分就业理论。众所周知，充分就业不等于完全就业，“就业比较充分”的提法考虑到我国社会经济发展阶段的具体情况，其精髓就是适度性与渐进性。是我们做好当前阶段就业工作的基本准则。大量非自愿失业的存在、过高的失业率,无疑是与和谐社会的目标相悖的。不过,考虑到我国就业问题的复杂性和艰巨性，在一个较短的时期内实现充分就业的目标，显然是不现实的。作为阶段性目标，恐怕又只能定位在实现比较充分的社会就业上。与充分就业相比，比较充分的社会就业这一概念弹性要大一些,不仅允许摩擦性失业、自愿失业的存在,也允许适量的非自愿失业的存在，它所要求的是把失业率控制在社会可以承受的范围内,不突破警戒线。

与此相适应，零就业家庭问题的解决，不应理解为简单地消除即期失业，这既不科学也不现实，作为构建社会主义和谐社会的关键环节，应与其宗旨和目标相吻合。构建社会主义和谐社会既是一个目标,一种价值取向,也是一个渐进的过程。零就业家庭问题的解决也一样，不仅具有其紧迫性，更具有长期性，工作中不仅要重视措施拟定，更要在全面把握构建社会主义和谐社会目标任务的基础上，注重目标的研究、过程的研究、实现目标合理路径的选择、战略步骤的规划以及推进方式和配套措施的制定，避免追求单一目标而导致各种短期行为。

三、零就业家庭工作中需把握的几个问题

正如前面所强调的，对零就业家庭的扶持和援助，是政府义不容辞的责任，应该把其放在构建和谐社会的战略地位，做好长期的规划和制度安排，据此，我们认为在具体的工作过程中更应把握好以下几方面问题：

第一，明确零就业家庭扶持工作的特性。应当认清零就业家庭工作既具有失业救助的一般性质，同时，又可归属于扶贫帮困、社会救济、最低生活保障等不同的社会保障项目。可以说，是一项综合性社会保障事务工作。因此，在制定具体扶助制度和措施时，应充分体现这一特性，要注意保持与各社会保障项目及各社会保障制度措施的衔接和统一。以往的经验表明，我们在处理紧迫性问题时往往忽略了制度措施的长远规划及制度的衔接，从而导致严重的制度负效应。对零就业家庭的扶助措施应与失业保险制度、社会救济制度及最低生活保障制度相辅相承，减少矛盾与冲突。

第二，注意扶助工作的规范性和可持续性。我国目前的户籍制度尚未实行改革，城市化进程不断加快，劳动力流动不断加强，且劳动力信息不完全，加上问题本身的复杂性，使得零就业家庭工作纷杂而琐碎。由于各级政府对问题性质及重要性认识比较统一，工作中大都部门联动，避免了政出多头，但在具体的工作流程、重点把握、环节操作等诸多方面尚处于摸索和积累经验阶段，这就要求我们的制度设计者，一定要注意各项制度措施、各个操作环节设计的可操作性、规范性及可持续性，避免政策遗留问题。

第三，适时将扶持政策制度化、法律化。在条件成熟的情况下，应在总结经验的基础上加快制定有关立法，将现行行之有效的零就业家庭政策措施上升为法律规范，增强其强制性和约束力。

第四，动员全社会力量，多渠道开发就业岗位。对弱势群体的扶持救助，政府应是主要责任主体，但并不是唯一责任主体。一方面，政府提供的帮助毕竟有限，且在某些领域还存在着政府失灵。另一方面，作为人类社会文明的集中体现，社会成员之间的互帮互助也是义不容辞的。因此，在零就业家庭工作中，政府在做好建制建章、物质扶持、就业援助等工作的同时，应调动更多的社会力量参与到工作中来，要大力营造关心关爱零就业家庭的良好社会氛围，积极倡导扶贫帮困的传统美德，广泛动员各方面的资源帮助零就业家庭就业。在这一方面，政府要做的是搭建好一个平台，形成“政府促、单位扶、个人帮”的社会机制，使其成为解决零就业家庭工作的补充力量。

第五，人性化管理与个性化服务。零就业家庭工作难做，特别是就业问题更难于解决，究其原因，在于零就业家庭人员缺乏就业主动性，就业信息不畅通，工作岗位与自我工作能力不匹配，以至于零就业家庭成员有很多都是长期失业群体。长期失业问题的严重性不仅在于失业率的攀升,更为严重的是,假如一部分劳动者长期失业,就有可能被“边缘化”,难以融入劳动力市场。对这一部分群体，单靠特殊的社会保护和帮扶政策很难奏效。国内外的经验表明，要想让零就业家庭成员实现就业，只是简单的给他们介绍工作并不是有效办法，政府必须提供各种人性化管理与个性化服务，才能有效提高零就业家庭的就业率。从我国目前的经验看, 在消除或避免就业歧视的同时，比较可行的就是将再就业援助制度常规化。

第六，注重工作的质与量的统一。目前，各地方政府出台的措施都有量化指标，但在“质”的方面鲜有明确的规范。这里的“质”就是零就业家庭就业质量和就业结构的合理把握。关于就业质量究竟如何界定，是目前仍需探讨的理论问题。但就业的稳定性、就业的收入水平和就业的社会保障水平三个方面是最基本的。还应借鉴国际劳工组织提倡的“体面劳动”概念中一些合理的成分。当然，就业稳定性问题,并不是排斥弹性就业和灵活就业,作为就业方式的一种补充,这是应当提倡的。这里所强调的是，对零就业家庭的就业援助，不应仅仅体现为一些量化指标，也应强调和关注被援助者的生活工作形态。

第七，要注重人的发展。“授人鱼不如授人以渔”已是社会保障工作老生常谈的问题。国际上注重人的发展已成为救助弱势群体消除贫困的工作重点，即在援助过程中要充分考虑受扶助者的自身进步问题，如创造其受教育的机会、更新其观念、提高其技能、增强其参与社会工作的能力等。对零就业家庭来讲，物质援助和岗位提供，只能解决一时之需，最根本的是增强其融入社会、适应市场的能力，而这并不是简单的岗前培训所能解决的。政府和社会确实“授人以渔”是重要一方面，另一方面，被扶助者的观念态度，即参与社会的主观积极性也至关重要。有一些零就业家庭成员，抑或悲观不自信，抑或制度依赖，自己放弃机会，从而影响了制度措施的有效性。这也对我们的制度和工作提出了更高的人性化要求，即更加关注其精神领域需求。

总之，零就业家庭工作是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和以人为本、执政为民的执政理念的重要体现，是构建和谐社会的重要组成部分，是目前各级政府工作的基本目标和优先目标。近两年，政府都把解决就业保障等民生问题作为重点工作。零就业家庭问题更是关乎民生的重中之重，我们要充分认识对这部分群体就业援助工作的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，务必把援助和促进这部分群体就业，作为就业工作的重点，全面抓好落实，力求取得实效。当前，各地零就业家庭工作仍然面临着很多困难和问题，任务十分繁重。做好这一工作的前提就是高瞻远瞩、战略规划、统筹兼顾、把握原则，坚持以人为本，促进社会和谐，从而避免把这一工作搞成政绩突击。

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