经济法视域下:权力与权利的博弈均衡

从经济法的角度看“权力与权利”之间的关系，主要涉及政府干预和市场自由这对矛盾主体。政府的权力越大，干预市场的作用力越强，参与自由竞争的市场主体的权利越没有保障；反之，过度自由竞争同样也无法保障市场主体的权利。但是“权力与权利”并不是绝对对立的，在政府权力与早期市场主体已形成利益垄断结合体的情况下，市场的新参与者便可能受到来自政府干预和原市场竞争主体的共同打压。本文结合Uber等互联网打车平台对中国传统出租车市场带来的震荡，以权力―权利的互动博弈为研究路径，通过分析解构“经济法调整对象的特质”“经济法社会本位的特质”等方面的权力、权利及其互动态势，阐释和论证经济法视域下权力与权利的博弈均衡。

权利与权力；政府干预；市场经济；博弈均衡D92229A0097-07

①

2015年9月29日，由上海市法学会欧盟法研究会和华东政法大学国际法研究中心、欧盟法研究中心联合举办的“出租车市场竞争秩序的法律规制”学术研讨会在华东政法大学举行。在此次研讨会上，德国现任垄断委员会主席、波恩大学丹尼尔・齐默尔教授介绍了德国《反限制竞争法》。针对Uber案件，德国反垄断委员会根据德国宪法规定作了专家报告分析，但没有从德国《反限制竞争法》方面提供依据。其认为：“雇佣的模式下，出租车司机有获取资质的权利；在Uber的模式下，司机作为独立的个体在市场上运营；两种模式可以相互竞争，优胜劣汰。”

〔作者简介〕

盛学军，西南政法大学经济法学院教授，博士生导师，重庆401120；

唐军，西南政法大学经济法学院博士研究生，四川省社会科学院法学研究所副研究员，四川成都610071。

一、问题的提出

2014年Uber互联网打车平台正式进入中国，使中国传统的出租车市场和互联网打车服务市场的竞争更趋激烈。

当然Uber在迅速扩张的同时也遭遇了各地出租车司机的集体抗议和反对。然而各级、各地政府管理部门对此反应不一①，有的地方政府对此现象处于静观阶段，有的地方政府通过立法对此进行禁止性规定。

上述情形对政府干预经济权力提出了新考验，即“如何有效地运用权力，优质、高效地利用资源？如何有效地改革，为构建经济民主服务？如何保障市场受干预主体的权利？在经济法视域下，特别是在互联网市场经济中，如何正确处理政府和市场的关系，实现市场经济运行博弈各方利益的均衡，保障国民经济健康发展，是当下有必要思考并找到切实解决对策的迫切问题。本文以“权力―权利互动博弈”思路为研究路径，通过分析解构“经济法调整对象的特质”“经济法社会本位的特质”等方面的权力、权利及其互动态势，阐释和论证了经济法视域下权力与权利的博弈均衡，以期对博弈论之于经济法这一全新的研究路径和研究方法有一个更好的理解和适用。

二、权力与权利博弈目标之选择：行权、控权、合作均衡

（一）博弈假定条件下的目标选择：行权和控权

博弈论所给的假定条件是每一个理性人都以自身利益最大化为目标，但是市场经济所蕴含的法治精神强调法律对各利益方的合理规制。这种利益最大化和利益合理规制的对立，导致两种法权结构〔1〕，一是权利行使与权力控制，一是权力行使与权利控制。

1.权利行使与权力控制

经济自由主义认为，市场经济强调发挥市场的决定性作用，市场自身能够有效地进行资源最优配置。应该限制政府的职权，尽可能少地干预市场自由，以保障市场主体自由权利的行使。在经济自由主义理论下，可以认为市场主体权利的最大化和政府干预的最小化是符合利益最大化和法律合理规制要求的。但是经济自由主义并不像它自身理论宣传的那样万能，尽管自由竞争有资源配置的功能，但是仅以价格和利润为导向的市场通常会导致供求失调甚至引发经济危机。19世纪末出现的大规模垄断和20世纪的“大萧条”，使经济自由论者们意识到市场分散的价格机制无法使资源配置达到帕累托最优，垄断是自由市场竞争的必然结果。因此，权利行使必须受到权力控制。

2.权力行使与权利控制

由于经济自由主义导致“市场机制失灵”，使得对权利的自由行使和权力的限制理论难圆其说。凯恩斯主义的兴起和罗斯福新政验证了政府权力干预经济的正当性。〔2〕政府干预经济权力可以理解为法律在经济生活中对社会公共利益的权利保障。社会公共利益体现的是多数或者绝大多数社会成员的集团意志和利益，而非个别成员或者个别利益集团的意志和利益。但是政府干预权力的意志主体和受干预意志主体之间存在实践差异，政府干预权力极易被某些部门、地方的个别利益集团异化，使得这种权力不能体现多数或者绝大多数社会成员的意志内涵，进而会使受干预主体的权利受到侵害。常态化的过分干预市场竞争往往不利于经济发展，市场也容易出现萧条，根本原因在于市场在资源配置中的决定性作用不容否认，干预市场权力的运用及其范围的大小仍然受其制约。因此，权力的行使和权利的控制应该有边界。

（二）权力与权利博弈之终极目标：合作均衡、合意均衡

任何博弈都有结果，没有结果的博弈是没有的。那么从经济法的角度来看，权力和权利博弈需要达到的目标是什么呢？从需要国家干预论的角度看，权力干预应当是适时的、适需的，而不是随时的、任性的，即能有效地防止市场失灵即可，而不应过分地干预，否则权力的膨胀将导致政府干预失聪。〔3〕从经济法的谦抑性角度看，经济法视野下的政府干预应当具有抑制的能动性〔4〕，进而，政府干预权力对于市场主体权利的干预也具有非攻击性，其防卫性干预特点比较突出。

笔者认为，在现阶段纯粹行权控制论已经不能适应经济法视野下权力和权利博弈理论发展的需要，而权力和权利合作均衡，和谐共生，“合意均衡”才是权力和权利博弈的终极目标，即权力主体和权利主体博弈后的价值利益符合双方的意志。经济法追求的价值目标在于使整个国民经济得到良性运行，成本最少，效益和效率最高。为了达到这个目标，经济一般通过对经济法各类主体的职权、权利和义务的规定以及政府干预权力和市场主体权利合意均衡的具体化途径来实现。〔5〕

三、经济法视域下的权力与权利博弈均衡

（一）博弈策略选择之三种主要模式对比

以我国现阶段互联网打车平台和传统出租车市场为例。笔者将现阶段出租车市场竞争的博弈方主要归为三个类别：首先是传统的出租车公司；其次是本土互联网打车平台公司，如滴滴、快的等；再次是市场新参与者，如Uber。根据各方博弈策略选择，归纳为三种主要模式：

第一种模式：我国传统的出租车运营模式“获得行政主管部门的许可+出租车公司+出租车”（简称“传统模式”），出租车公司和出租车司机通过法律途径获得行政部门许可，这种模式一般不存在现实法律障碍。

第二种模式：打车公司的运营模式为“行政主管部门+出租车公司+互联网平台+出租车+补贴”（简称“本土模式”），这种模式不仅给消费者带来优惠、方便、快捷，更照顾到了行政部门、出租车公司和出租车司机的利益，可以迅速占领原有单一的出租车市场。

第三种模式：Uber模式采取“Uber网络平台+私家车+补贴”（简称“Uber模式”），绕开了行政主管部门的监管，不仅存在较大的法律风险，更因为抢占原有市场和开拓了有争议的私家车市场，遭到各博弈方强烈的抵制。

分析上述三种模式并结合现阶段互联网经济发展状况，不难发现，僵化的“传统模式”已经很难适应社会经济发展需要，越来越难以满足现阶段的消费者需求；“本土模式”选择并未将行政部门这一重要的博弈方绕开，再结合“传统模式”策略后，不仅赢得了行政部门的支持，也满足了传统出租车公司的需要。而“Uber模式”采取绕开行政部门的策略，就现实而言，并非明智之举，大量的法律灰色地带使Uber发展蒙上层层阴影。

（二）博弈策略选择之根源

1.以政府部门为核心的利益集团

一般而言，政府的作用是弥补市场经济固有的缺陷，促使市场主体的经济决策效益最大化。然而，我国出租车行业行政主管部门已经不再是单纯的市场调控者，很大程度上已转变为既得利益垄断集团，形成实际的“权力寄生经济”，这与其本身市场干预主体的经济法主体职责发生了悖理。

通过控制出租车运用许可权，和已获许可的出租车公司形成了一定程度上的利益共同体，通过许可证制度、钓鱼执法等法律硬层面刁难市场竞争者，比如Uber。出租车公司则通过组织出租车司机抗议、围堵Uber司机等活动营造舆论压力。面对监管主体和竞争对手的双重夹击，Uber创始人卡拉尼克也表示“正在学习与地方政府合作”。这表明，政府处在博弈各方的核心地位。本土模式的聪明之处就在于调和了政府利益诉求；但从另一个侧面来看，也预示着政府权力的利益膨胀，以及利益膨胀下的过分干预使得政府干预权力和市场竞争主体权利失去了应有的均衡。这必然会使社会资源使用效率低于市场机制下的效率。〔6〕

2.对的反思

“建立一切国家权力的出发点在于保障权利的实现。〔7〕著名财经作家吴晓波曾言“一切改革都是从违法开始”，其隐喻在于旧体制限制了新事物的发展。在思考解决权利与权力的问题时，我们必须正视这样几个问题：首先，权利的初始界定的归属合理性问题。其次，初始界定后的市场准入机制是否完善问题。再次，如何防止行政垄断、权力市场化及如何救济的问题。

在权力本位的社会中，权利的最优路径是向权力妥协。但政府也会犯错，“政治失聪”和仍存在，其结果是市场准入机制严重滞后于社会的发展，对市场的行政垄断过深，权力市场化特征明显。这就需要“将权力装在制度的笼子里”，崇尚法治，让法制来“干预政府”。正如布坎南所说，在当今时代，经济方面的挑战已经不是重要的，最重要的挑战来自于制度层面和政治层面，当前最重要的任务是创设一种新的治理模式，其能有效地限制特权官僚阶层对于权力的滥用。〔8〕

（三）从经济法概念内涵角度审视：权力与权利

经济法是调整具有全局性、社会公共性的，需要由国家干预的经济关系，以维护正常的私权市场秩序，建立公权对私权合理介入的经济法律秩序为内容的规范性法律文件的总和。〔9〕市场经济通过价格和竞争机制实现资源互补，但市场也有不足和缺陷，这就需要法律赋予政府干预经济的权力。〔10〕法律通过权利配置的形式，寻求资源配置的结果。

公共选择理论已经清楚地表明，以政府为代表的权力主体行权之目的并不是任何时候都为了合理配置权利以维护市场正常秩序，权力主体在市场活动中亦会涉及自身利益。然而，权力具有天然的侵略性与压迫性，权力主体为了自身之利益，在缺乏有力管制与监督的场合，极容易发生吞私权利而谋己利的情况。同时，政府以公权力干预市场活动中的私权利运行，从根本上就携带了对权利的压制色彩。

然而，无论对国家、社会还是个人而言，市场经济若无政府的干预，其后果不难想像，这一点历史已经证明。因此，代表国家公权力干预市场运行的行为必不可少。我们需要探求的只是公权干预与私权实现之间的一个合理的平衡。合理配置公权力是实现平衡的前提。经济法在介入市场自由时，应当注重公权的扩张性和对私权的易侵犯性。在公权领域，在经济权力的分配中，保持一定的制衡性是必要的和必需的。〔11〕

要解决权力与权利的冲突，必须找到一个合适的利益平衡点。只要有利益存在，就存在着利益的分配与竞争问题，也就存在着权力与权利博弈带来的问题。在市场经济条件下，市场主体个体利益与社会整体利益，以及市场主体个体利益相互之间的矛盾很大程度上是由于市场主体个体的权利无法全部实现，权利的总量不能满足全部市场主体个体的需要。这就需要通过提升权力来发展社会生产力从而为市场主体个体权利的实现提供更大的可能性。此外，经济制度的多种所有制促成了分配制度的多种多样，同时多样化的主体必然有着各自不同的多样化的需求，这就需要通过权力来承认市场主体个体和其他利益群体有意识地争取既得利益和维护既得利益的合理性，然后再从社会本位的角度思考既得利益的获取方式。

如果说“权力与权利博弈的平衡点是法律”〔12〕，经济法则是政府权力与市场竞争主体权利博弈的均衡。一方面，公权力依经济法有正当依据对市场进行干预；另一方面，经济法亦划定了公权力干预的范围，限制公权力触角肆无忌惮地延伸。而公权不能染指的区域即为私法域，也即市场主体所应然享有的法益区域。经济法恰如一条界限，划清了二者的范围。这个平衡点在于“根据通常法律规定，个体行为或个体的状况，与其他主体的自由能够同时存在。”〔13〕市场主体在不影响其他任何主体（包括自然人、法人甚至是国家）自由与权利的情形下，其任何行为应当是自由的且不受任何公权或其他私权的干预。

从经济法的视角出发，政府干预权力不应当凌驾于市场主体个体权利之上，它应当存在于市场主体个体权利之中，并由市场主体个体权利派生出来。政府干预权力应当有利于统筹市场主体个体与社会整体之间的关系。经济法的运作机制，在以权利和权力为基石范畴的抽象层面上进一步表现为权力之间、权利之间以及权力与权利的角逐争斗与衡平制约（如图1）。

图1

（四）从经济法的功能追求角度审视：权力与权利

经济法的法律关系中既有国家权力的因素，也有个体权利的因素。经济法视野下的权力是国家政府维护受干预市场主体的安全与社会公共安全的能力和力量的总和。

纵观世界发展历史，从完全的市场竞争到适度的政府干预已经成为社会经济生活中的新常态。市场经济干预中需要国家权力的存在。而由于权力的扩张性，经济法领域充斥着政府的干预，且有可能出现局部的政府干预过度现象，市场受干预主体的权利被不当地剥夺或限制。同时，因为权力极易滋生腐败，所以，政府对经济领域干预权力不当扩张的另一结果是“政府权力的市场化”〔14〕，扰乱公平竞争的经济秩序。政府权力的不当扩张，意味着市场受干预主体的权利被压缩，而在这种权力与权利失衡的情况下，为维护自身权利，市场受干预主体会通过强调政府干预权力的正当性和合法性等手段同权力进行抗争。其博弈趋势是政府权力被迫向市场受干预主体的权利妥协和对自身权力的约束。李昌麒教授对此的概语为：“经济法就是限制政府权力的法”便很好地说明了这一点，但二者仍然共同存在于市场经济中。因为二者之间的博弈结果不是你消我亡，也不是“零和”博弈，而是一种平衡，是博弈主体之间在充分认识自身利益的前提下达成的具有最佳社会效果的正确合意。博弈只是手段，和谐共存，平衡发展才是目的。

关于经济法李昌麒教授的定义为调整政府与市场关系的规范性法律文件的集合。〔15〕在功能上，经济法不仅要防止市场主体之间的垄断，同时也要注意防止国家的行政垄断，合理规制权力与权利的关系，实现权力与权利的均衡。

在经济法中，权利与权力的博弈过程是推动经济改革和发展、促进社会进步的过程，而博弈的结果是政府权力的适度适用，并作出法律或政策承诺，使政府权力和市场受干预主体的权利在法律或政策中得到确定，二者实现最佳配置，达到平衡和谐状态。

（五）从经济法调整对象特质角度审视：权力与权利

依据经济法学基本原理，市场失灵与负外部性问题的产生原因及其特点决定了发轫于商品经济内部的作为商品经济基本法的民商法是无法予以克服的，尽管现代民商法在逐渐地修正自己部门法的原则理念，如“权利不得滥用原则、无过错责任原则”等，但仍旧无法改变其“私权守护者”的根本宗旨。〔16〕

关于经济法的调整对象，国内目前的通说是，经济法所调整的经济关系至少包括企业组织管理关系、市场管理关系和宏观调控关系在内的经济关系。〔17〕经济法所关注的是因市场垄断、市场负外部性、公需产品缺失、市场竞争环境恶劣等原因而引起的政府对市场的干预问题，政府干预权是国家权力的组成部分，一方面，政府必须建立有序秩序，引导市场健康发展。另一方面，政府干预权力如果没有加以适当制衡的制度安排，必然会导致权力滥用进而侵害私权利。因此，从权力与权利的博弈论角度而言，经济法的调整对象的特质在于解决因国家干预公权力与体现为市场主体经济自治权的私权利之间的紧张关系的调适问题。〔18〕至于经济法权力与权利的制约与平衡问题，则需要建立一种有制度保障的，可以有效平衡权力和权利的内部关系，以实现公权力与私权利之间在经济法制度上的动态博弈之平衡状态。

（六）从经济法社会本位特质角度审视：权力与权利

通过对众多学者就法律本位所下定义的检索和梳理，我们可以得出结论，在法律本位的具体表述上虽不尽相同，但其本质并无二致。法律本位可以分为以国家利益为主导的“国家本位”、以当事人利益为主导的“个人本位”以及以维护社会利益为主导的“社会本位”三种。在主体行为模式重心上，国家本位、个人本位以及社会本位所强调的分别是“义务”“权利”以及权利或权力基础上的“责任”。

社会本位论是当今经济法学界较为通行的观点。从法律划分上来看，经济法以维护社会整体利益为基本目标和根本使命，并不属于传统的公私法之划分，基于这种特有定位而构建的本位观点便是社会本位论。理所当然，经济法以实质理性和实质公平为自己的追求目标和精神主旨。

随着市场经济的发展，传统的公法或私法在调整社会经济关系上的局限性逐渐暴露出来，进而出现了“私法公法化”“公法私法化”以及“公私法社会化”的倾向和趋势。公私法由于“互化”和“社会化”而更加强调社会对权力的制约，以社会整体利益为中心进行权力和权利的重置。

四、博弈失衡之现实应对：经济法之救济与纠正

（一）市场干预主体的“强势”与市场受制主体“弱势”的矫正

市场干预主体其地位处于绝对的强势地位，拥有的公权力与受制主体拥有的市场权利处于严重的不对称状态。正如前述，市场经济完美的状态是权力和权利的和谐均衡。但是这种均衡很难得到及时和准确的量化，正如美国总统罗斯福在推出干预新政时说：“宪法是根本的，其基本形式一般不得随意进行改变，但可以根据特殊的需要对权力进行必要的新的设置”〔19〕，即根据 “特殊的需要”而定。〔20〕这实际上对经济法立法提出了更高的要求，即立法必须考虑在充分尊重市场配置资源机制作用下，对干预市场的公权力进行合理的和合法的限制。限制的方式通常为：公权力规制的立法位阶应当尽量控制在法律层面，法律、行政法规、部门规章、地方性法规等应内在协调一致，消除矛盾冲突。行政机关、部门立法以及地方立法应当减少，否则这种公权力将包含过多的部门和地方利益色彩，导致公权力的异化；另外，立法应当规定公权力的行使方式、内容、程序、监督及违反程序的相应救济途径等。相对之，处于弱势地位的受制主体的权利，立法上更多地应当对其做出保护性规定，在设定其经济法上权利时进行倾斜性权利配置。非应法定的程序和法定的理由其权利不得被侵害，即经济立法上的弱势保护原则。比如，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“反垄断法”）第45条规定，经营者承诺在一定期限内消除市场垄断行为的，反垄断机构可以决定中止对经营者的调查。从保障市场经营者权利的角度出发，此条立法规定，存在放任反垄断经营机构执法权力的法意，立法上给予了执法机关执法的随意性。从权力和权利博弈的观点出发，此条立法不是均衡立法。《反垄断法》第45条第三款第二项规定，反垄断执法机构做出中止调查的决定后，如果认为做出中止调查决定所依据的事实发生了重大变化，反垄断执法机构有权恢复对垄断经营者的调查。而立法上对于哪些属于“事实发生重大变化”存在立法缺失，这无疑又赋予了执法者的执法随意权。

（二）强化市场干预主体的责任制度

拥有干预市场权力的政府干预主体通常具有两大权力：宏观调控权力（宏观市场规制权）和市场规制权力（微观市场规制权）。对于宏观调控权力，是指具有宏观调控权力的国家机关运用自身权力对国家经济运行的总体态势进行调控，使国家经济的发展总体平稳，供需合理。纵观我国的经济立法和实践，在宏观调控领域，宏观调控行为不受约束，不承担责任成为常态。〔21〕但是在国民经济具体发展过程中，国家机关运用此项宏观调控权力存在不当的可能。针对不当的国家宏观调控行为，我们认为有必要强化其责任。理由在于：国家作为经济法主体在经济法领域中的法律责任如果得不到明确的界定，那么极易出现与行政法中国家作为行政法主体资格的混同。国家承担经济法领域的法律责任也是权力和权利在经济法中得到合理配置的重要保障条件。国家机关的宏观调控法律责任，如果缺乏外部性的制约，容易导致宏观调控主体滥用经济干预权力损害市场受制主体的福祉，以及责任虚无或者责任形式化问题。强化责任的方式除了行政问责之外，司法问责应当是其重要内容，这标志着宏观调控的法治化。〔22〕而司法问责的方式主要是建立宏观调控司法诉讼制度。笔者考察德国的不正当竞争法，发现在德国更多地强调了公民对于行政不当市场竞争的诉权，甚至最后可以诉讼到德国，要求对行政不当竞争进行司法审查，由法院最后审查当事人的正当权益是否受到了侵害。

有人认为：宏观调控主体的法律责任主要包括决策责任和执行责任。〔23〕也有人认为，宏观调控行为应当不具有可以诉讼的特性。〔24〕笔者认为，宏观调控主体的法律责任主要是一种程序责任，即更多地属于程序违法，但也在一定意义上存在非程序性责任，如决策内容的违法等。此外，宏观调控主体的法律责任存在“不作为”的法律责任。宏观调控主体的司法问责，其内涵包括：原告和被告的资格规定，追究其责任的主观心态仍应以无过错责任为主〔25〕，责任承担的方式应当主要以行政责任为主，兼顾民事和刑事责任；诉讼费用以减免为主，等等。只有在强化宏观调控行为的司法问责前提下，宏观调控机关的调控目标函数边际效应才能和市场受制主体的目标边际函数趋同。

在微观市场规制权力方面，仍存在对于市场主体权利规定不足，以及作为市场干预主体的国家机关职责虚无的问题，如市场干预机关设置无理性，各个监管机关职责边界可视性差及多头监管，等等。《中华人民共和国食品安全法》在其第九章中规定了对于违法经营者的处罚条款，也规定了监管部门不作为法定职责所应当承担的责任。但是，对于监管机关承担法律责任的前置条件的规定为“重大食品安全，造成严重的社会不利影响”，此种规定相当不清晰，不利于对国家机关市场监管权力的有效规制，其实质是对市场受制主体权利的不合理的侵害。在追究市场监管主体的法律责任的相关实践中，往往忽视对于监管违法主体负责人责任的追究。比如《中国人民银行法》没有规定中国人民银行自身不作为和不当作为是否应当承担责任以及承担何种责任。

（三）合理界定社会本位（社会整体利益）的外延和内涵

经济法是社会本位法，其追求的价值目标是增进社会的整体利益，这是经济法和其他部门法的重要区别之一。这里需要说明的是，很多经济法学者将社会公共利益和社会整体利益的内涵界定为同一，笔者认为，社会公共利益和社会整体利益是有区别的，社会公共利益对应的就是社会个体利益，社会公共利益不是全体个体的意志，而是多数或者绝大多数个体的意志，而社会整体利益是国家利益、社会公共利益和社会个体利益互动妥协的产物，是国家利益、社会公共利益和社会个体利益的合意均衡，其基本要素应涵盖良序、效益和衡平。政府干预经济权力的初始目的在表象上是为了国家利益、社会公共利益，但在政府干预权力和市场主体权利的博弈中，追求的实质目标相应地转化为社会整体利益。因此，合理界定社会整体利益的范围能有效地规范市场干预主体的公权力行使范围。现阶段，学界普遍的观点为：社会整体利益是指人类整体社会发展和生存的需要。〔26〕笔者认为，社会整体利益应当涵盖以下特点：1.整体性，即经济法领域内的社会整体性，其具有非单一集团性、非单一集体性和非个体性，也可以称之为普适性，其追求的是整个人类的生存观。2.社会整体利益是人类生存和发展的基本需要，而不是其他主体生存和发展需要的，即人类性。3.利益性，社会整体利益的对象为“各种利益”，不是其他，通常可以理解为客体满足主体的各种需要，同时这种利益也不是绝对最大化的。现阶段，阻碍社会整体利益真正实现的因素主要有：、行政权力膨胀、政府信息垄断、部门利益突出。学者们通过不同的认知角度，提出了解决办法，综合起来主要有：权力法定原则、程序优先原则、责任负担原则、司法审查原则，等等。

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