公用行业专业化监管缺位何时了

无论市政公用行业如何市场化，我认为，该行业提供的产品是带有准公共产品的特性。由于这些产品关系到千家万户、关系到老百姓的生活，因此，就引发出一个敏感的政府监管问题。可是，我国各级地方政府对市政公用行业的监管现状令人担忧。

公用行业专业化监管缺位何时了

公共领域定价难

如何使项目收益的可盈利性和稳定性得到体现。这里面很重要一个问题就是公共产品定价的问题。公共领域定价的原则是成本加微利的原则，我本人非常推崇这个原则，但也要考虑到定价困难的问题，比如成本的问题，成本该如何界定的问题等。

从公共产品提供者――企业来看，有一个信息不对称的问题。政府确定定价的原则，承认企业的成本，但由于有关成本信息的完整性是由企业来掌握的，而不是政府来掌握的，政府存在一个天然的信息不对称的问题，如何有效把握服务成本信息完备性，就成为非常关键的问题。特别是对我们国家来说，由于处于转轨时期，特别是市政公用行业单位有大量的国有企业是采取政企合一的方式，甚至有些是采取垄断的方式，这就造成了治理方面的问题。

治理方面的缺陷导致了成本不合理的上涨，从而给我们定价、准确把握公司的成本信息带来相当的难度。比如说，某一个城市天然气公司，其天然气的服务是亏损的，政府每年要补10个亿，另外有一家天然气公司进入，说我不向政府要一分钱，但要缴特许经营费，这里面成本就有非常大的差别，如何掌握这个信息就成为非常关键的问题。

有些项目其本身是具有可盈利性的，通过提价、价格的改革使项目有一定的盈利性，有比较好的经济强度（即盈利能力）。但有些项目从保护公众利益的角度考虑价格不能提得太高，这就有一个项目本身的经济强度不足以吸引投资者的问题，这可能就有一个政府如何实施补贴的问题，如何提高项目的经济强度，使项目具有可盈利性的特点。这种补贴如何引入市场化的机制，使补贴的有效性和额度尽可能小，有效性尽可能高。

在影响项目可盈利性和稳定性方面有两个很重要的因素，一是价格问题，还有就是替代问题，有很多项目间存在替代服务关系。福建有一个民营企业建了一个收费大桥，建之前肯定有项目可行性分析和报告，对未来盈利前景有判断才会修建大桥，但由于政府另外修了一个大桥，另外修了一条路，而且在这个高速公路上是不设出口的，为此，高速公路车辆进入民营企业修的大桥要绕20公里的路。所以，由于有替代产品和服务出现，使得这样一个建立在长期收益基础之上的项目之盈利性大打折扣。

光有盈利性不够，还要有稳定性的问题。也就是说在公共设施领域引入民营化投资、经营，政府起什么作用？刚才说了从投融资安排上看，很多是采取项目融资的方式，靠项目未来的收益获得融资安排和贷款。那么这个项目收益应该具有长期的可稳定性，这就要求政府确保其政策的连贯性。

市场准入机制遭遇尴尬

在市政公用行业领域引进适应行业特点的市场竞争机制，是一个非常关键的问题，不仅仅是解决投资不足的问题，主要是两方面的考虑：一方面是准入的政策，即准入制度安排的问题。建立准入机制，在这个基础上引入有效的竞争。这样可以把价格降下来，同时把服务质量提上去。

另一方面是经营期长短的问题。大家都知道，无论是BOT项目也好，TOT项目也好，都面临一个经营期的问题，经营期如何确立是一个非常棘手的经济学问题。如果经营期短的话，那么竞争相对来讲是充分的。比如说经营期是5年，5年一换，或者服务商可以在一个5年当中继续服务，但要经过市场选择的过程。通过准入制度的安排在竞争程度上是比较强的，但会带来另外一个问题，即由于经营期过短，会造成它的项目盈利性降低，还会使得投资者、运营者行为的短期化。这样，对服务质量和信誉的保证，都会因为经营期短而受到影响。反之，经营期过长，无论你引入多么好的竞争机制，但由于在经营期里面居于垄断地位，起码在特许经营的地方居垄断的地位，从而使得提高行业运行效率的目标没有办法实现。因此，在经营期的确定方面，地方政府就需要很好的小心翼翼的设计，务必做到既要保护投资者的积极性，又要考虑有效性的问题。

监管机制亟需完善

针对公共领域产品具有准公共产品特点，如何进行管制呢？美国各个州都有一个针对市政公用行业的管制机构，叫PUC，市政公用行业管理委员会。这个委员会就负责监管州的市政公用行业领域。

对于中国来讲，如何来设立一个管理机构，特别是在地方如何设立一个适宜中国特点，同时适合当地特点的管制机构，这是我们目前确实需要考虑的问题。特别是有些公共产品领域存在替代关系的时候，就需要综合管制机构来行使管制职能。比如说替代关系，电力和燃气可能就存在替代关系的问题，这里面有一个统一考虑监管的问题，所以在市政公用行业领域，我认为从地方政府层面上，需要仔细考虑统一监管的问题。

监管主要是3个方面的问题：第一监管价格，这些公共监管领域的服务上是否按照政府规定收费。

第二是监管服务质量，服务质量的监管我认为是相当困难的，也就是说服务质量的好与坏很难用0和1那么简单的划分，这里面有大量技术上的问题，也许有些公共产品的服务商会借口在某些技术方面存在问题，而降低服务质量。比如说管线，如果说管线存在拥塞的时候，他会说管线拥塞我提供不了服务和产品。在服务质量管理方面存在有很多的技术性，所以，建立专业化的监管机构是必需的。

第三是监管公共领域的安全性问题。特别是在目前的形势下，公共设施的安全影响到整个社会的运转，影响到老百姓的生活，公共设施安全性如何加强监管？保证公共领域产品提供的可持续性非常关键，这也是监管机构应该履行的职责。最后一方面实行有效的监管还需要监管依据，就是监管政府部门应该制定监管条例，对服务商提供约束，同时为自己的监管行为提供法律依据，当然我刚才说条例的制定可以由第三方中立的机构制定，不能由监管者自己制定监管条例，而应当有相互制衡的机构制定监管法规，包括通过地方政府、人大立法程序设立监管机构。

作者：国务院发展研究中心产经部副部长