浅谈建筑市场挂靠经营问题及管理对策

【摘 要】挂靠经营是当前建筑市场痼疾之一，是建筑市场屡禁不止的老大难问题，本文通过对建筑市场挂靠经营行为的剖析，指出要通过加强标前审查，标后巡查，完善市场准入清出制度，加大惩处力度、实施源头治理等措施来从根本上解决建筑领域中的挂靠经营问题。

【关键词】  建筑市场 ； 挂靠经营 ；对策

中图分类号：TU198 文献标识码： A

随着改革开放步伐的深入，国家对基础设施建设力度的不断加大，建筑业迎来了一个新的发展高潮，但建筑领域的不规范操作问题也不断暴露，特别是挂靠经营问题日益严重，成为建筑市场的热点和难点问题。长期以来，建筑市场“挂靠”资质现象比较普遍，部分不具备建筑施工资质的单位和个人为达到承揽工程的目的，经常以缴纳管理费的方式挂靠其他企业的合法资质参与工程投标，扰乱了正常的市场秩序，给建设单位利益造成不同程度的损害，工程质量难以保证，为规范当前建筑市场，保证建设项目能够公开、公平、公正地竞争和建设，遏制建设领域的挂靠现象，笔者就建设工程挂靠经营的概念、特征、表现形式进行剖析并提出相应的管理对策。

一、挂靠经营行为的概念

所谓的挂靠从通俗意义上讲是指被挂靠方通过出租、出借资质证书等方式，允许他人以本单位名义承接工程，并收取管理费；无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位，通过各种途径或方式，利用有资质或高资质等级单位的名义承接工程，同时缴纳一定的管理费，进行施工的行为。由于建设工程质量与人民生命、财产安全休戚相关，因此国家对建筑施工企业实行严格的市场准入制度。《建筑法》明确规定“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程”；“禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”。由此可见，建筑施工企业只有在取得资质证书后，才能进入建筑市场，并且只能在资质等级许可的范围内承接业务。但是由于我国建筑市场“僧多粥少”，竞争相当激烈，于是借用资质的现象就“应运而生”了，这里的“借用资质”既包括没有资质的个人、单位向有资质的建筑施工企业借用资质，又包括低资质的建筑施工企业向高资质的建筑施工企业借用资质以求与建设项目要求相适应。

二、挂靠经营行为的表现形式

建设领域挂靠经营行为是一种法律禁止的违法行为，行为人为了规避现行法律的禁止性规定，往往通过各种方式和途径，使挂靠经营行为以貌似合法的面目出现。

实际操作主要采用两种办法：

一是“直接借用资质型”。此类“挂靠”多见于低资质等级的施工企业，挂靠人为施工企业，自身有资质，但达不到建设项目的要求，于是寻找符合建设项目要求的高资质等级的施工企业，由挂靠人提供工程项目信息并以被挂靠人名义参与投标、签订建设工程合同和负责合同的实施，被挂靠人提供报名、资格预审、投标过程中所需的公章、资质证件等有关资信证明材料进行协助配合。中标后以被挂靠企业的名义与发包人签订建设建设工程施工合同，然后直接由低资质等级的施工企业施工。

二是“内部承包型”。内部承包型常见于根本不具备建设工程施工能力的个人。操作方式是由个人寻找一符合项目要求的施工企业，由该施工企业与发包人签订施工合同。被挂靠施工企业任命或聘用挂靠人为其员工，并委以项目负责人职务，双方签订内部承包合同，约定由挂靠人承担项目的人、财、物及施工管理职责，被挂靠施工企业则负责处理项目的对外事务，并且约定由挂靠人须向被挂靠施工企业缴纳内部承包管理费。该挂靠有两种形式：一是挂靠人有建造师执业资格，在施工合同中明确为项目施工负责人；二是挂靠人没有建造师执业资格，由被挂靠企业派出挂名项目负责人，施工时该项目负责人根本不出场，这种资质挂靠的方法更具隐蔽性，往往中标后都不知道谁是真正的项目负责人。相比“直接借用资质型”而言，“内部承包型”挂靠更具普遍性和隐蔽性。

三、挂靠经营行为的成因

建筑领域中的挂靠经营问题长期存在，原因有以下几个方面：

一是建设领域具有较高利润空间。据测算，一般三类以上的工程，其单项工程的直接成本约为80%的结算价，有20%的利润空间。这样的利润空间，对挂靠经营者无疑具有很大的诱惑。挂靠人即使向被挂靠人交纳工程合同价或结算价5%左右的管理费，仍可获得15%左右的利润，如果加上偷工减料、偷税漏税等非法获利，所得的利润就更大。这在主观上为挂靠经营提供了内在动因。

二是我国《建筑法》、《建筑业企业资质管理规定》等法律法规对建设工程合同承包方的缔约资格均做了严格规定，要求承包方必须具备企业法人资格，同时具有营业执照和由建设行政主管部门核准的资质等级，这样的规定与我国立法对其他市场主体范围日趋放宽的大趋势正好相反。国家之所以对建筑施工市场的管理持如此严格的立场，是由建设工程自身的特殊性决定的。在我国，大量的建设工程的投资主体是国家或国有资本，而且建设工程项目一经投入使用，通常会对公共利益产生重大影响，因此国家实行了较强的干预，是想把大量想进入该领域获利的无资质或低资质的个人和组织排除在建筑市场之外。

四、挂靠经营的处理对策

要彻底根治挂靠问题，笔者认为需从以下几个方面入手：

1、加强标前审查

一是对参与投标的企业项目负责人的身份、执业资格及社保情况进行严格的审查，验证其实际工作单位与投标单位的一致性，并且要求各投标单位的投标保证金必须是从本单位汇出。二是在开标时要求投标单位的项目负责人连同企业资质证书上的企业法人、企业经理、技术负责人之一必须到场参加开标，以此提高挂靠行为成本，遏制不法从业人员通过伪造证明实施挂靠围标行为的发生。三是实行信誉保证金制度，在企业投标备案前，要求企业做出无挂靠经营等承诺，缴纳一定数额的信誉保证金，一旦发生挂靠经营行为的，予以没收信誉保证金，使企业在经济代价面前，自觉规范其承接业务行为。

2、加强标后巡查

 出台建设工程现场管理人员到岗巡查制度，规范工程现场管理人员履责行为。定期对在建工程项目负责人、“五大员”到岗情况进行动态考勤，规定其必要的驻场时间，敦促其搞好工程管理。市场巡查实行每月至少一查，一季度至少一通报，对没有合理原因屡次缺岗、现场管理混乱的企业及人员予以通报，限制其市场准入。

3、完善市场准入清出

一是建立建筑市场准入考评分级制度，以企业的市场行为及履约行为做为市场准入的主要条件，定期进行考评分级。考评合格的继续开展业务，考评不合格的，限制承接业务，对发生挂靠等行为被查处的实施一票否决，不予市场准入。二是完善建筑市场清出管理制度，对发生挂靠行为企业记入不良行为记录予以公示，视情节实施市场清出，并上报有关部门及相关媒体，扩大影响范围，使其“一处违法，处处受制”。

4、加大经济处罚。

由于挂靠经营行为违法成本低，操作简便，挂靠企业出借资质收取费用旱涝保收，也愿意出借资质，使得业内人员更是肆无忌惮，清出一批又可再引进一批，难以根除。因此必须实施严厉的经济处罚，依据处罚条款按上限从重处罚，提高其违法行为成本，通过处罚典型案例对全行业进行警示，使业内人员走出不劳而获的思想误区，促使自觉遵守法律法规，从根本上扭转挂靠等违法行为的发生。

5、实施源头治理。

建设主管部门要积极培育建筑施工企业做大做强，扶持施工企业提升资质提高大型项目承接资格，出台措施整合低小散建筑企业，走联合发展、集团化发展道路，提高企业核心竞争力。鼓励协助有实力的业内包工头成立具备资质的施工企业，或以股份形式并入相关的施工企业，取得合法承接业务资格，逐步从源头上杜绝挂靠等问题的发生。

综上所述，建设领域的挂靠经营问题具有一定的隐蔽性和复杂性，整顿规范是一项长期的工作，只有从全行业乃至整个社会着手，努力构建“政府统一引导，部门联合监管，企业全面负责，行业参与监督，社会广泛支持”的监管模式，才能真正杜绝挂靠行为的发生，还建筑市场一个明朗的天空。建筑施工企业必须珍惜所获得的施工资质，严格管理资质的使用，只有通过自身合法的经营才是确保企业持续性发展的正路！