城市化进程中农地非农化的政府驱动

摘要：本文利用中国地级以上264个城市面板数据，采用固定效应模型对城市化进程中农地非农化的需求因素进行了分析。在控制城市人口规模变量的基础上发现各地房地产开发、以经济发展和公共产品提供为内容的城市竞争形成了农地非农化的压力；高校园区扩张、开发区热和土地出让收入不仅是城市化土地需求的重要因素，而且在一定时期内具有递增作用。这表明我国城市化进程中农地非农化具有明显的政府驱动。分地区计量结果显示，东部地区经济发展的驱动作用明显，中部地区土地出让收入显著，西部地区表现出房产开发和高校园区的扩张驱动。

关键词：城市化；农地非农化；政府驱动

中图分类号：F301文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2008（03）-0033-09

一、引 言

改革开放以来我国城市化得到快速发展，城市化率由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，年均增长3.32%。全国建成区面积由1985年的0.94万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.74%①。然而，与此同时耕地面积的迅速减少也为我国经济的发展敲响了警钟②。

固然，农地非农化是城市化的前提和必然结果，但问题是中国的城市化进程并非完全由经济发展所拉动，而是带有很大的政府驱动因素。所以，在农地非农化过程中存在着过速转化和低效利用的现象。土地征用是我国农地非农化的途径，政府对土地一级市场的垄断、农民对土地产权的部分缺失及其弱保护和土地征用的非市场化运作已经成为我国农地非农化的明显弊端，亟需从制度层面加以匡正。

不少学者对此都做出了有益的探索，如将政府的征地权限严格界定在公益性范围之内［1］，赋予农民完全的财产权，从而使农民能够充分有效地保护耕地［2，3］，打破政府对土地一级市场的垄断，

对土地市场进行有效的整合［4-6］。其中，也不乏一些案例研究［6-8］。但系统的实证分析还十分鲜见。因此，对农地非农化的需求因素，特别是农地非农化过速转化的成因分析，就成为非常现实的经济问题。正是基于这一目的，本文利用中国264个城市2000―2004年的面板数据，实证考察我国城市化进程中农地非农化的影响因素。

本文结构作如下安排，第二节为文献回顾，第三节分析我国农地非农化的运作机制，第四节为变量的筛选和模型设计，第五节对计量结果进行说明，最后是本文的总结。

二、简要的文献回顾

对我国城市化进程中政府对农地非农化的扩张和加速行为的实证研究以往多见于案例分析，而较少有计量检验。在仅有的计量研究方面，以城市为微观主体对农地非农化的研究还未发现。

Seto and Kaufmann［9］利用人口、经济和偏远敏感社区数据对珠江三角洲城市化的驱动因素进行了一个面板回归。其主要结果是，珠江三角洲大规模的城市化是由于国际资本流动造成的，外商投资导致了农地的快速非农化。同时，人均资本投资、农业生产率与工业生产率比率偏低、农业工资和收入低下也对这种转化产生了积极影响。曲福田、陈江龙、陈雯［10］对农地非农化的驱动机制从理论和实证方面作了全面分析，认为农地非农化的经济驱动机制包括供给因素、需求因素和制度因素。农业土地利用比较效益低是我国农地非农化的主要根源，农地非农化对于固定资产投资具有高度的敏感性，由低市场化配置所扭曲的土地价格促成了耕地的过速非农化。从实证结果看，人口、土地资源禀赋、固定资产投资、土地市场化程度、土地收益分配、政府管制效应和土地使用比较利益是影响农地非农化的主要因素。谭荣和曲福田［11］在他们提出农地非农化“代价性损失”和“过渡性损失”的基础上，通过对1989―2003年农地非农化的检验，发现过度性损失为66.6%，代价性损失仅有33.4%。在过度性损失中，未考虑农地生态价值造成的农地损失为44.9%，政府失灵造成的农地资源损失为21.7%。应该说，这些分析和实证结果都是十分有益的。但是，他们的分析主要依据于投资、工农业产值比较利益等变量，从宏观的角度来说明农地的过速非农化，且其分析主要建立在省级宏观数据上，没有从城市微观主体的角度对农地非农化的因素进行分析。因此，仍有必要从微观主体行为上进一步挖掘。

朱莉芬和黄季［12］利用东部14省数据分析了城镇化对耕地的影响。其实证分析表明，虽然城镇化对耕地变化有一些影响，但经济发展是影响耕地变化的主要决定因素。在其它条件相同的情况下，相对于农村建设用地而言，城镇化对耕地减少还起到一些缓解作用。尽管这一结论值得信赖，但其分析只是表明城市化是土地集约化利用的一个方向，在城市化过程中不能因噎废食，为保护耕地而阻止城市化。从方法上看，他们只是从土地使用的实际结果上进行检验分析，而对城市化过程中对土地需求的具体因素未作解释，更没有从制度角度对农地非农化的“过度和加速”因素做出说明，舍弃了转化过程这一环节。然而，或许正是这一转换环节存在着土地低效利用问题。所以有待作进一步检验。

简而言之，从城市主体的角度对农地非农化因素的实证分析还存在着理论空白点，这为我们沿着这一方面的努力提供了一个尝试机会。

三、农地非农化的运作机制及驱动因素

中国城市化进程中农地非农化的运作机制主要表现为政府的土地征用制度。它包括以下内容：（1）所有城市化和工业化用地（非农建设用地）都必须通过政府征用来转化，形成政府对土地一级市场的垄断；（2）沿用计划经济的资源配置模式，政府以公益性目的进行征用，对被征用土地按照农业用地的“产值倍数法”标准进行补偿；（3）政府对被征用土地通过无偿划拨、协议转让，或者“招、拍、挂”的方式转让给土地使用者。这种机制赋予地方政府在农地非农化市场上绝对的垄断力，成为一个要素市场和产品市场上的双边垄断者。首先，任何非农土地使用者必须通过政府的许可才能获得土地使用权，且不同的使用主体因土地转让方式不同而导致使用成本不同。因此，土地租金不是取决于市场，而是取决于政府的“价格歧视”，且主要是由政府捕获和支配。其次，政府只是按照一定的价格水平（土地农业使用收益的资本化）对被征用土地的所有者给予定额的补偿，表明政府在土地配置中较少受制于成本因素的制约，因而也较少考虑城市化进程中农地的机会成本。由此可见，这种转化机制表明城市化对农地的需求并不是由城市经济发展的微观主体决定，而是由地方政府主导驱动的。在这样的情况下，城市化进程对土地的需求可看成为外生的因素，主要取决于政府的决策行为。也正是因为如此，在土地资源的配置上不可避免地会出现城市化偏向［13］和满足政府（官员）效用最大化的过度配置行为，经济发展、政府政绩、形象工程、土地财政等成为城市深化对农地非农化的主要驱动因素。

首先，土地的低成本利用导致目前城市建设中“摊大饼”式的扩张。这主要表现在行政划拨的土地供给上。例如，2000年全国城镇现有土地总量中，95%是通过行政划拨的，5%是有偿出让的。而在有偿出让的土地中，又有95%是协议出让的，通过招标拍卖出让的只有5%。2002年的情况虽有所改善，但全国真正实现招标拍卖的土地也只占出让宗数的15%①。正因为如此，低成本获取土地助长了鹤立鸡群的政府办公大楼、超大型广场、超宽马路等城市景观的大量出现［14］。另一方面，要进行城市基础设施建设，就需要进行大量的投资，资金从何而来？为此，地方政府不惜以土地来撬动建设资金，形成“以土地经营土地”的模式。一种情况是以土地作为融资手段建设基础设施。如在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中财政投入仅约占10%，土地出让金约占30%，60%靠土地融资。再如，西部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款余额19.45亿元，其中省会城市土地储备抵押贷款余额达15.71亿元，占全省的80.78%［14］。另一种情况则类似于“合作经营”。政府将部分土地以协议价格或者以优先购买权的方式转让给建筑开发商，从而换取对某段城市基础设施的建设。无论哪种情况都会导致对土地的过度使用。第一种情况可能导致政府对土地的过度储备，例如，根据国务院五部委的检查结果，2004年全国省级以上900多个开发区中，已开发面积仅占规划面积的13.5%②。第二种情况下则必然会导致地方政府放纵开发商对土地的任意开发。

政府（官员）效用最大化主要表现在对经济发展的驱动上。我国政府政绩的考核存在着一种“锦标赛”的竞争机制［15］，其结果必然导致政府动用所能动用的一切资源进行以城市为主体的经济竞争。特别是在1994年分税制改革后，随着地方政府财税来源的减少和事权的扩大，这种现象愈来愈明显化。在这种竞争中地方政府往往扮演着三重角色：一要不遗余力地推动当地经济增长，提升城市的竞争力，以此赢得上级政府的青睐和当地居民的支持；二要考虑上级政府任期考核的要求和当地居民的意愿；三要在一定层面上满足自身的利益需求。这其中，由于我国资源注入型的发展模式从根本上还没有改观，因此，招商引资成为地方经济发展竞争的主要内容。这样，土地就成为其竞争的主要砝码，所以，不少城市出现了零地价、甚至负地价的情况。当然，在1994年分税制之后，由于财权和事权的严重不对称，各级地方政府只有依靠预算外收入来寻求财政来源的激励也起到了推波助澜的作用，致使近几年来土地成为其预算外来源的主要渠道［16，17］。实际上，中央政府也曾试图在这一方面进行限制，但财政分权所造成的困境也不得不使中央政府步步退让。如，1998年《中华人民共和国土地管理法》修订中，最初《修改草案》的送审稿规定新增建设用地土地有偿使用费100%上缴中央财政，在地方政府的反对下，随后出台的《修订草案》则改为在中央和地方之间四六分成，而在最终审议和通过的《土地管理法》中则规定为三七分成。所以，尽管中央政府三令五申严格保护耕地，但地方政府对非农用地的扩张冲动并没有得到有效的遏制。

曲福田等人［18］认为中国农地非农化一方面存在着普遍的市场失灵，另一方面又有严重的政府失灵，相应地，理论上可区分为代价性损失和过度性损失。如图1所示：AC为农地的需求曲线，MSC为农地非农化的边际社会成本，MPC为农地非农化的边际私人（企业）成本，P2、P3分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格，P1为外生给定的土地征用价格。则Q2―Q3为市场失灵所造成的未反映农地生态价值和社会价值的过度性损失Ⅰ；Q1―Q2为政府失灵所导致的过度性损失Ⅱ。

刘东和张良悦［3］把政府在城市竞争中对土地资源的各种动用能力和行为纳入一个土地需求函数中，并通过递归的方式将政府官员效用最大化行为加以模型化。在图2中，U（g,l）表示地方政府的效用函数（其中g为设定的最低发展速度），Q（l）表示生产函数；C(l)表示成本函数，L为土地需求量，c=c表示低价征用的固定成本，则按照等边际原则，有l*u＞l*m＞l*c。其中，l*u为政府效用最大化的土地需求，l*u为政府固定成本征用下对土地的需求，l*c为市场竞争条件下的土地需求量。这表明：（1）政府对土地征用的垄断购买及对土地使用费用的固定补偿，必然导致较之由供求双方共同决定的土地使用效率低下，土地使用数量增加；（2）在现行征地制度下，由于土地征用费用过低，政府（官员）效用最大化的驱动，必然导致土地的过度使用。

根据以上分析，我们提出如下命题进行检验。

命题：城市化进程中城市偏向战略所导致的城市之间的经济竞争以及由此形成的土地财政依赖加速和膨胀了农地的非农化。

四、数据说明与模型设定

对任何经济资源的需求都必须考虑其机会成本，城市化对农地的需求也必然受土地价格的制约。然而，由于我国城市化对土地的需求是通过土地征用完成的，且在土地的征用过程中，土地征用的数量不是由供求双方共同决定，而是仅由征用一方的意愿决定，因此在这样一种制度约束下，可假设供给不变，从而着重从需求的角度加以分析。

文中被解释变量为城市建成区面积（平方公里），用land表示，解释变量包括城市规模和制度因素。

城市发展首先表现为城市人口的增加，以及在此基础上城市经济的发展和城市公共产品供给的扩大。在选择城市规模的解释变量上，我们试图使用城市非农业人口（popu）反映城市人口规模，用gdp（城市第二、三产业增加值）表示城市经济发展规模，用城市公交（bus）代表公共产品供给水平。但在进行解释变量的相关性检验中发现这三个指标具有高度的相关性，必须进行取舍。由于城市非农业人口在一定程度上能够反映出居住、经济发展、公共产品供给、城市美观或休闲用地的综合情况，因此，我们选择城市非农业人口（万人）作为城市规模的解释变量。

城市规模是经济发展和城市化的必然结果，这是一个内生的因素。本文的研究目的不在于解释城市人口规模与土地使用面积的恰当比例，或者说多大的土地容积率是最为合适的，而在于探讨在城市化过程中是否由于制度性的原因导致城市规模过度膨胀和加速发展，从而增加城市化对农地非农化的压力。因此，我们在回归过程中将城市规模指标设置为控制变量，以主要反映制度性因素对农地非农化的压力。

简单地说，制度因素主要表现为政府对土地征用的加速和放大，主要表现为经济增长的驱动以及与此相关的土地财政依赖。就经济增长的情况来看，由于gdp指标与其它变量之间存在高度的相关性，所以我们主要选择人均住宅面积（平方米）（averhous）、外商协议投资（百万）（fdicont）、预算内财政缺口（fiscal）和土地出让收入（百万）（incom）作为变量来说明。

房地产业已经成为拉动国民经济增长的重要因素，是中国经济发展的重要支柱产业之一，所以房地产业必然会成为各个城市经济发展的首要选择。由于整个房屋建筑数据收集困难，我们选择人均住房面积来间接反映房地产业的发展。人均住宅面积反映城市居民生活质量，是一个基本的需求，随着人们收入水平的提高，对住宅的要求必将成为其首要的消费和投资选择。所以，人均住宅面积的增加能间接地反映出对土地的需求情况。当然，人均住宅面积的增加可以在不增加土地，甚至减少土地面积的情况下通过增加建筑容积率来实现，也可以通过大量使用土地，建筑低容积的住宅来完成，这里关键取决于土地的稀缺程度、城市发展的规划政策以及土地的使用成本。我们认为尽管我国土地十分稀缺，但在城市规划和使用成本的约束上却相当宽松，极有可能出现土地粗放化的使用现象。

开发园区设立的初衷或者是为了吸引外资，或者是为了集约化地发展经济，形成产业集聚。但之后我们发现不少地区的开发区产业集群没有形成，而高校园区却开发成片①。因此，对于开发园区的用地应该用高校园区和工业园区来加以描述才较为准确，相应地，我们认为有必要使用高校人数（人）（collstud）扩招作为补充。按照计划经济的传统，城市划拨用地一般是依据用地单位建设规划为依据的，所以，在外资的引进上我们使用合同资金额而不是实际金额作为变量来解释它们对土地的占用。

使用预算内财政缺口（fiscal）表示城市经济规模和城市公共产品供给情况是出于这样的考虑。因为缺口越大表明对经济补贴越多，提供的地方公共服务越多。这或者是由于经济规模扩张造成的，或者是由于城市规模扩张从而需要更多地提供公共产品造成的②。该指标的含义是当年财政支出占财政收支的比重，即：

如果比重大于0.5，则表明存在财政缺口，小于0.5，则存在财政盈余。从统计资料的整理情况看，除温州和新疆两个城市比重5年全部小于0.5，苏州、杭州等几个极少城市个别年份出现财政盈余外，其他均是严重的财政缺口。

目前，地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用于补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金［8，16］。所以，我们最后选择用预算外土地出让收入（incom）表示对土地的直接需求。

本文所考察的城市主要是中国地级以上城市，通过对286个城市的数据进行筛选，最后选定264个城市2000年至2004年的面板数据。数据主要来自于2001年至2005年《中国城市年鉴》、《中国城市统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》。

五、计量结果及其说明

首先对模型使用Husman随机检验，检验结果不支持随机效用模型。因而，我们使用固定效用模型进行分析（检验结果见表1）。

在模型Ⅰ―Ⅲ中，我们用城市人口作为控制变量，分别对人均住房面积、高校人数和外商投资、财政缺口和土地出让收入进行单独回归，效果十分显著。模型Ⅳ将这些变量全部纳入之后，除了外商投资未能通过检验外，其他变量都显著地通过。这表明我们提出的假说得到了验证。应该说，这些变量的显著通过表明这些因素确实是城市化进程中农地非农化的影响因素，但还不足以说明这些因素在城市化进程中对农地非农化的扩张和加速现象。因为，计量结果只是表明，人均住房面积、高校人数扩张、外资引进、预算内财政缺口和预算外土地出让收入同城市化的人口一样都是造成城市对土地需求的因素，不能仅此就判断这些因素加速了城市对农地的扩张，也不能就此说明地方政府在城市化过程中对土地需求的驱动行为。

然而，我们从图3的散点图上可以看出，高校扩招、引进外资和土地出让收入明显呈现出U形状态，而且，散点都主要集中在曲线的上升部分。从理论上说，这三个因素对建成区面积应该有递增的影响，非常有必要对这一现象进行检验。因此，在模型V中，我们加入了collstud、 fdicont、 income三个变量的二次项重新回归。研究结果发现，这三个变量的二次项都至少在5%的水平上显著，表明这三个变量值在很低的情况下对建成区的面积具有负的影响，但当超过某个点时对城市建成区面积的影响就是正的，而且具有递增性。但问题是二次项的回归结果是否值得考虑？

我们利用二次曲线拐点值的方法来判断变量的集中度。设U形曲线形式为Ay^U9=Aβ^U90+Aβ^U91x+Aβ^U92x2,则其拐点为Aβ^U91/2Aβ^U92［19］。将模型Ⅴ中三个变量的回归系数代入上式，分别求得collstud、fdicont、income的拐点值为3.33、4.34、8.43（如果将这三个变量单独回归，则计算出的拐点分别为3.36、3.76、5.93）。而这三个变量的均值分别为8.89、7.56、9.54。两相比较说明均值点大于拐点。由此可以判断出，这三个变量主要集中于曲线的上升阶段，必须加入对二次项的估计结果。这样，这三个变量对被解释变量的弹性值就应该为β1+2β2x。例如，高校园区对建成区的弹性为(-0.0667+0.0103*（collstud）),从而表明城市土地在一定时期内确实出现一种加速扩张的现象。

为了验证这一估计结果的可靠性，我们用表示城市公共产品规模的bus变量代替人口（popu）变量对模型进行稳健性检验，结果发现这三个变量也十分显著，说明模型具有稳健性（模型Ⅵ）。

需要说明的是，从散点图上看，财政缺口变量对土地的需求是负相关的。如果仅就这两个变量的无条件关系分析，这是正确的。因为财政缺口越大，对土地的需求越少（投资减少）。但当把这一变量作为对经济规模的变量纳入整个回归模型之后，就会发现财政缺口与土地需求之间的正相关关系。因为，此时财政缺口表示对城市存量经济规模的补贴和城市公共产品供给的支出状况，自然应该是缺口越大，城市经济规模越大，城市公共产品供给越多，因而使用的土地也越多。模型Ⅲ到Ⅵ都显著地表明了预算内财政缺口对土地的间接需求情况，说明政府主导的城市经济竞争对土地需求驱动的现象确实存在。

至此，我们可以得出如下结论。

结论：在城市化进程中由于制度性的因素，存在着政府对城市土地扩张的干预性色彩。房地产业的开发、以城市经济发展和公共产品供给为主要内容的城市竞争是城市农地非农化的重要因素；高校园区扩张、吸引外资和获取预算外收入更是直接加速了农地非农化。

从全国总体计量情况看，各个城市在农地非农化上都有政府的驱动因素。然而，各地区由于区域优势和经济规模的差异，在具体的扩张方式上会有不同的侧重。因此，有必要对这一现象也做一检验。按照通常的标准①，我们把全国分为东、中、西部三个区域分地区进行回归（参见表2）。

首先按照模型Ⅳ进行回归，即在未加入二次项的情况下，东部地区财政效应和外资引进效应显著，人均住房面积、高校园区扩张和土地出让收入未获检验，表明经济发展和开发园区对土地的需求影响明显；中部地区则人均住房面积、高校扩张和土地出让收入效应显著，而财政效应和外商投资则不显著，表明住宅建设、高校园区和土地财政依赖对中部地区城市农地非农化有明显影响；西部地区则只有人均住房面积通过检验，其他因素都不显著，表明住宅建设是西部农地非农化的主要因素。

在加入二次项后利用模型Ⅴ重新回归，结果发现东部地区高校扩张、吸引外资和预算外土地收入在城市化过程中对农地的非农化影响都非常明显，但人均住房面积呈负相关关系；而中、西部地区只有人均住房面积和高校扩张这两个因素显著，吸引外资和预算外土地收入则未通过检验。另一方面，无论是东部还是中西部，财政缺口效应都不显著。

综合分析来看，我们认为东部地区经济发展对土地的压力较大，城市之间的竞争尤为明显。吸引外资、高校园区扩张和土地出让收入都成为其经济发展的竞争工具，加速了农地的非农化。预算内财政缺口效应明显表明其快速发展的经济规模也是农地非农化的一个重要因素。由于东部土地更为稀缺，尽管房地产开发可能是经济增长的引擎，但并未造成对农地的需求，而主要是对城市存量土地的有效利用。据此，我们认为东部地区在城市化进程中农地的非农化具有经济发展的驱动因素。

中部地区房地产开发、高校园区扩张和土地出让收入效应显著，说明中部地区在城市竞争过程中存在着“追赶效应”。在经济发展和预算内财政支撑不足的情况下，城市化的发展和城市竞争力的打造带有明显的土地财政依赖效应。由此，我们的结论是中部地区在城市化进程中农地的非农化具有土地财政和高校扩张的驱动因素。

西部地区则显示出经济发展落后的整体特征。不仅外商投资难以落户，而且依赖“土地财政”来启动本地经济也难以打开，所以，只有依靠房地产开发来带动经济发展，并造成对农地的需求。我们这样分析倒不是为西部城市没有大量侵占土地“惋惜”，而恰恰是应该谨防这一现象的蔓延，应该进一步分析这一现象是由于经济发展落后造成的，还是由于好的地方政府运行机制带来的。当然，中央政府的财政转移可能减少了西部地区对预算外土地收入的依赖，从而可能造成西部地区土地出让收入对城市土地扩张影响的不显著，但这并不能从根本上消除政府在城市化过程中驱动的动因。于是，我们把房产开发和高校扩张看成是西部地区城市化进程中农地非农化的驱动因素。

六、总 结

本文在对中国城市化进程中农地非农化运行机制分析的基础上，提出了由于制度因素可能导致的政府对农地非农化驱动行为的假说。通过对中国264个地级以上城市2000―2004年面板数据的分析，发现城市化进程中农地非农化确实存在着加速和膨胀的政府驱动行为，包括房地产开发、城市公共品的提供和土地财政等方面。特别是回归结果显示出，高校园区扩张、开发园区设置和土地出让收入对农地非农化具有显著的递增作用，表明农地非农化加速扩张的态势。进一步按东、中、西部分地区回归发现，在农地非农化的政府驱动中，东部地区经济增长因素突出，中部地区土地财政依赖显著，而西部地区只是高校园区扩张和房地产业影响明显。据此，我们认为，尽管中国城市化处于快速发展时期，客观上对农地非农化的需求强劲，但不能由此否定农地过度非农化和土地利用效率低下现象的存在，需要从制度上加以改进。

本文的工作仅是对城市农地非农化的需求因素进行了分析，验证了城市土地需求过程中由于制度因素所产生的政府驱动行为。但中国高度紧张的人地关系，“土地财政”的制度症结，以及城市偏向的推动机制等具体问题还需要作进一步研究。另外，本文的数据主要是地级以上城市，县级以下城镇由于经济发展薄弱，在城市化过程中可能存在更多的制度性扩张和加速因素，需要作进一步的分析。

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