浅析护理保险制度 日本养老保障新举措

论文关键词:老龄化;安置福利制度;护理保险制度

论文摘要:护理保险是针对急速发展的老龄化社会问题所实施的，对陷于卧床不起等老年人，在充分尊重他们的意愿和选择的基础上，向他们提供日常生活方面的支援的制度。护理保险制度以社会保险的方式导入，各地方行政机构作为保险者，对40岁以上的国民征收保险费，国家和各地方政府有义务给予经济和发展护理保险事业的支持与援助。护理保险的财政来源以国家公费和所征收的保险费为主。

无论对于发达国家，还是对于发展中国家，21世纪老龄化问题逐渐成为越来越严峻的社会问题。我国在2001〕年已进人老龄化社会，虽然历史不长，却是世界上老年人口最多、增长最快的国家之一。随着老龄化的进展，我国老年人养老问题越来越受到关注。鉴于我国老年社会保障体系还不十分健全，我们有必要借鉴国际上一些成功的做法，找出一条适合中国特点的老年社会保障道路。

我们的近邻日本自20世纪70年代进人老年社会。为解决日益严重的老龄化问题，同时作为21世纪老年人福利重要对策之一，日本于1997年通过了关于老年人的介护保险法，2001)年4月开始实施护理保险制度。日本关于老年人的护理保险制度可为我国老年事业的发展提供一些可借鉴之处。

一、日本老龄化现状以及由其引起的问题

日本自20世纪70年代进人老年社会以后，老龄化速度进展非常快。1970年，65岁以上的老龄化率(65岁以上老年人口与总人口的比率)为7%,1994年达到了14 %a。根据日本厚生劳动省老龄化统计显示，截至2002年9月为止，老龄化率是18.5%。预计2015年的老龄化率为26.0 % ,2050年将达到35.7%，老年人口在急剧增加;加之日本少子化问题严重，出生率持续低下，总人口将出现趋于减少的趋势，居家养老越来越困难，卧床不起、痴呆等需要护理的老年人口在不断在增加，家庭承担老人护理的功能越来越弱。

根据日本厚生劳动省的调查，1993年全日本卧床不起、痴呆和身体虚弱的老年人为200万人;2001〕年达到了280万人;2010年将达到390万人;2025年将增加为520万人。另一方面，随着女性外出工作的增多和护理者本身的高龄化，以往以家庭为中心的护理能力显著下降。目前日本家庭从事护理的人员中，80%为女性，其中年龄超过60岁者为50%以上，年龄超过70岁者为20 %a，老年人护理老年人的家庭在不断地增加。

护理期间的长期化、护理的重度化、护理者本身的老龄化等问题使得许多家庭面临长期经济和精神方面的负担，陷人护理疲劳状态，也引发了虐待老人、家庭成员关系恶化、因护理老年人而被迫提前辞职等等社会间题。

由于家庭护理负担过重，加上老年养老设施数量不足，并存在服务质量的问题，许多需要护理的老年人长期住在医院(日本施行的是全民医疗保险)，日本称之为“社会式住院”。“社会式住院”指由于护理设施与服务的不足和家庭护理的困难，许多不需要治疗但需要护理的患有慢性病的老年人对住院产生依赖，长期住院的现象。据日本厚生劳动省1994年统计，一般医院里住院半年以上的患者中，有60%的患者属于社会式住院，达10万人至多。由于日本2001〕年以前，老年人福利制度和老年医疗保险制度分别独自执行，相互不整和，加之老年养老设施的不足以及服务质量的欠缺，每年社会式住院的老年人数量居高不下，造成了日气疼年国民医疗费用的高涨。1999年日本全国国民医疗费用为30兆9337亿日元，其中11兆275亿日元是支付给老年保健费用，占总费用的35.6%。国家财政负担日益加重。

面对由于老龄化所带来的各种社会与经济间题，以及到21世纪30年代将迎来的超老龄化社会，老后生活和老后护理对于日本整个国家和每一位国民将成为很现实的问题;而且依靠家庭进行老后护理也越来越困难。随着老后护理问题的逐步社会化，建立新的老年人社会福利制度的要求就更为迫切。日本厚生省(现厚生劳动省)自1994年起，相继成立了“老年人护理对策总部”，由相关专家学者等组成“老年人护理*自立支援体系研究会”和“社会保障制度审议会”，对于建立新的老年人社会保障体系提出了一些新的建议。其建议主要有如下几项内容:

1.国家、地方政府负有确保护理设施数量和护理服务质量以及其财政来源的责任。

2.要尊重消费者(老年人)对护理福利设施的选择。

3.实旅保阶方式.偿付就是交付保险费用的回报。因此.人们对偿付的要求就变成了一种权利。保险方式能给人们带来偿付，且偿付可转化为交付保险费的回报的权利意识。

以上建议为日本现已实施的护理保险法和日本护理保险制度的建立打下了一定的基础。1997年12月，日本通过了护理保险法，并从200()年4月起，施行了护理保险制度。护理保险法和护理保险制度已成为日本21世纪老年人福利政策的重要内容之一。

二、安置福利制度一日本旧老年福利制度

日本养老事业的发展可追溯到江户时期。经过多年的发展，现已形成一定的规模和体系，其中二战以后实施的“安置福利制度”是有关老年人的主要的福利措施，并一直沿用至2000年。

“安置福利制度”是日本自1947年开始实施的社会福利方面的主要制度。其中关于老年人福利主要是指:凡是生活不能自理、需要护理的老年人，如果希望人住特别养护老人院等社会福利设施，须向所居住的地方行政机关提出申请，随后由地方行政机关决定并安置该申请人人住指定的老年社会福利养老设施;相关社会福利养老设施接受地方行政机关的委托，并可得到国家发放的安置费和安置委托费，并利用这一费用来进行经营和管理。由于该福利设施在经营资金方面有国家公费支给，因此运行较为安定，但在一定程度上经营手法不灵活，服务质量不高，并存在经营积极性欠缺的问题。

“置福利制度”主体是地方行政机关和福利养老设施。作为福利养老设施的享用者(老年人)处于被动的，被安置的地位;并且，由于很多社会福利养老设施提供的服务有许多不尽人意之处，其利用者大多数是收人水平很低的、不得不人住的老年人;另外，“安置福利制度”的服务对象有一定的限制，带有一些扶贫的性质，并不是所有国民都可享用。

“置福利制度”的弊端有以下几点:

1.福利养老设施的享用者没有选择享用的权利。

2.福利养老设施的享用者和福利养老设施经营者的权利关系不明确，福利养老设施的享用者应享受的护理服务的权利得不到保障。

3,“安置”主要是行政机关与福利养老设施经营者之间的委托与被委托的关系，福利养老设施的享用者即被护理对象的个性与要求被忽略，福利养老设施所提供的服务通常被统一化，福利养老设施的经营也受行政部门的限制，很难发挥其主动经营的积极性。

三、护理保险制度一日本新老年福利制度

由于日本老龄化的发展相当迅猛，以往的老年人福利制度与老年人福利养老设施已满足不了社会的需求。人们对老后的护理抱有不安，而且随着卧床不起和痴呆的老年人口的不断增加，以往的居家护理已变得非常困难。为适应现代社会的发展和需求，日本1997年通过了关于老年人的护理保险法，并于2000年4月开始实施了护理保险制度。

护理保险是针对急速发展的老龄化实施的，对陷于卧床不起等(需护理状态或需支援状态)的老年人，在充分尊重他们的意愿和选择的基础上，向他们提供日常生活方面的支援制度。其服务方式分居家服务(14种服务)和养老设施服务(3种养老设施)两种。

护理保险制度以社会保险的方式导人，各地方行政机构一市、村、镇作为保险者，对40岁以上的国民征收保险费，国家和各地方政府有义务给予经济和发展护理保险事业的支持与援助。护理保险的财政来源以国家公费和所征收的保险费为主。

(一)护理保险制度的主要内容

1.实施主体

日本护理保险的具体实施主体是地方自治体的市、镇、村及特别行政区。国家、都、道、府、县和医疗保险公司支持和协助市、镇、村。市、镇、村作为实施护理保险的窗口，承接被保险者的护理申请，通过对申请人的具体情况进行调查核实后，委托由保险、医疗、护理等方面的专家组成的审查委员会来认定申请人是否需要护理，最后制定护理计划。

2.适用加人对象

日本护理保险的适用加人对象分为第1号投保者(被保险者)和第2号投保者(被保险者)。

第1号被保险者是65岁以上的老年人，全员加人。

第2号被保险者40 - 64岁的医疗保险加人者，全员强行加人护理保险。

3.护理保险制度的服务内容及方式

首先，地方自治体的市、镇、村对投保者是否需要护理进行认定;在此基础上，向投保者提供居家或人住养老设施等多样化的医疗和福利服务;地方自治体的市、镇、村下设的‘.护理认定审查委员会”对护理申请人的自立、要支援、要护理度(1-5级)等各项要求进行判定;根据判定结果向申请人提供偿付。偿付方式分为现金偿付和实物偿付两种。

现金偿付是被保险者的护理由其家属进行，没有利用护理保险所提供的服务的情况下，保险者以现金的形式向被保险者提供用于住宅改建，护理用具的购置等方面的保险偿付。

实物偿付是由于保险事故的发生，保险者向被保险者提供居家护理服务或养老设施护理服务的保险偿付。

4.护理保险制度的财政来源

日本护理保险制度的财政来源分为3种。

第1种为公费，占全部护理保险制度财政来源的50 %，其中国家为25 %，都、道、府、县为12.5%，市镇村为12.5%。

第2种为被保险者交付的保险费，占全部护理保险制度财政来源的50 %，其中65岁以上的老年人交付的保险费占17% ,40一64岁人群所交付的保险费占33 %。

第3种是被保险者在享受护理保险提供的服务时，所交纳的10%的费用。

5.护理保险制度的保险费

第1号被保险者的保险费基本标准为2901〕日元/月，保险费的金额根据本人的收入情况分为5个等级。每年退休金为18万日元以上的第1号被保险者的保险费可从退休金中扣除，其它情况由市、镇、村个别征收。

第2号被保险者的保险费是其标准工资的1%左右，并根据所加人的医疗保险种类的不同而不同。

(二)护理保险制度建立的主要益处

1.护理保险制度把原来分离的老年人福利制度和老年人医疗保险制度进行整合，创建了一个方便、公平、有效的全体社会支援的老年人护理体系。

2.护理保险制度以享用者为主，使享用者可以根据自己的意愿来选择并享受护理服务。

3.能够向老年人提供综合的福利及医疗服务。

4.除了国家福利事业单位外，鼓励多种民间企业参人护理保险护理事业，以达到向利用者提供高效优质的护理服务。

5.把老后的护理内容，从老年人医疗保险制度中剥离，逐步消除“社会式住院”，减轻医疗费用所造成经济负担。

四、结束语

由于护理保险的实施，人们通过交付保险费可取得享受护理服务的权利。所以，凡加人护理保险者，无论是谁，在需要护理服务时，都可享受到必要的护理服务。老年人养老设施的利用也一改原来的以行政机关为主体的安置制度，转向以消费者为主体的享用制度。新的享用制度使得老年人在需要护理的情况下，不再是被动地接受行政机关的安置，而是根据自己的意愿来选择所乐于接受的养老护理;以往的被给予型福利也转向选择型福利。由于护理保险制度不再含有被扶贫和安置的意味，重视老年人的意愿和选择，加之居家养老护理功能的减退，希望人住养老设施(主要指特别养护老人院)的需求在不断的增加，而且需求也趋于多样化。

护理保险制度的实施和社会需求的变化，也对养老设施的经营带来了新的要求。老年人退休和老后，无论是居家养老还是人住养老设施，都是人生的继续。但对于人住养老设施的老年人，如何使他们在养老院里尽量过上类似地方社区型的生活和家庭氛围的生活，以及如何保证和提高养老设施的服务质量，是护理保险制度向现今的养老设施提出的新课题。