城市发展过程中的更新改造

摘要：改革开放以来，随着社会经济的高速发展，城市旧城区原有的城市格局、经济模式和生活方式已明显暴露出与现代社会的不适应。因而，在城市发展过程中下，如何建设和改造城市，是引起广泛关注的重大社会问题，本文就拟其中的更新改造问题及对策作一些基本的探讨。

关键词：城市更新问题对策

Abstract: since the reform and opening up, along with the rapid development of social economy, the city of the original old urban pattern, economic mode and way of life has been exposed and modern society does not adapt. Therefore, in the urban development process and lower, how to construction and renovation city, is a concern of serious social problem, this paper intends to the renewal and transformation of some basic problems and countermeasures are discussed in the paper.

Key words: the city update countermeasures

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

1城市更新提出的背景

城市更新, 是指对符合更新条件的特定城市建成区，根据城市规划和规定程序进行综合整治，功能改变或者拆除重建的活动，使其整体功能得到进一步改善和提高。

深圳经过30年的高速发展，取得了城市建设的丰硕成果，但已面临空间资源短缺的严峻挑战。在新增城市空间资源有限的条件下，通过城市更新活动来盘活存量土地，充分释放土地资源的价值，对于缓解资源瓶颈，促进经济发展方式的转变，提升城市功能，实现社会经济的可持续发展具有非常重要的意义。

在国家大力支持、广东省委省政府积极推进“三旧”改造的背景下，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》，这意味着深圳300多个类似的区域可以被纳入城市更新办法，深圳的城市更新工作正式迈向新的阶段，“城市更新”将成为影响深圳未来30年的大事件。

伴随着深圳特区关内关外建设一体化的推行，轨道交通建设的全面展开，为宝安、龙岗两区带来了新的发展契机。正是在这样的时代背景下，中粮地产集团提出了深圳宝安大悦城项目。

2 城市更新的问题与困难

根据深圳城市更新政策，城市更新分为综合整治类、功能改变类及拆除重建类散重模式。无论是自行拟定更新单元范围、申报更新单元计划的方式取得更新项目，还是通过受让方式取得更新项目，都有几个关键点对项目存在颠覆性的影响。以下是针对中粮25区大悦城项目在推进过程中遇到的几个关键点的总结：

2.1项目单元范围问题

一个更新单元内存在多个城市更新项目、且各项目实施主体不同的情况，编制一个更新单元的规划方案就相对复杂很多。

2.2项目单元范围内用地现状问题

①土地权属不清，产权信息登记不全，因历史遗留问题，部分物业无房产证；

②登记权利和实际权利人不一致的情况

2.3单元专项规划问题

在更新单元内多个城市更新项目、且各项目实施主体不同的情况下，需要各方实施主体在规划编制阶段进行充分的沟通协调，在实现各方利益平衡的前提下，细化及落实更新单元在各项目中的分配，以及如何在总量平衡的基础上对各项目用地的容积率进行调整，从而最大限度的避免在项目实施过程中出现与规划不符并最终导致在项目验收时存在障碍的情况发生。

2.4地价政策和拆迁补偿方案带来的经济压力

城市更新项目建设之前涉及的重大前期资金投入主要包括三类，分别为：（1）支付给被拆迁人的补偿款（包括过渡期补助费用），（2）用于建筑物拆除的拆迁资金，以及（3）支付给政府的地价款。若发生更新项目在上述任何一类资金投入后却无法继续进行的情形，则会导致开发商陷入“进退两难”的境地。

归根结底，在城市更新过程中，各种各样在城市发展中积累起来的矛盾和问题以各种不同形式重复出现。

2.4.1对城市整体功能结构缺乏整体考虑

《深圳市城市更新办法》虽然确定了城市更新单元规划和年度计划管理制度，并提出了分类更新的政策框架，但在城市更新实施过程中，主要依据原有土地性质和权属来确定更新项目的用地范围，这样就使原有相对完整的区域被分为旧村、旧工业区等零散的空间来实施城市更新。各类型旧区的空间范围并不能清晰地界定。这导致深圳许多地区，由于土地权属不清和土地利用状况复杂而难以开展城市更新工作。

其次，城市更新单元的范围一般是在法定图则中划定，但法定图则仅对较小区域内的规划建设进行控制，这就容易产生零散的更新项目。这些更新项目往往以局部利益和个人利益为出发点，无法全面顾及公众利益、城市整体功能和可持续发展的目标。因此，需要在更大的范围内对城市更新对象进行全面的整合，这依靠法定图则办不到的。即使法定图则可能清晰划分空间范围，由于城市更新理论研究尚未形成系统，无法通过统一的规划研究整合，仍会造成更新改造后，城市整体功能不完善。

2.4.2公众参与机制仍不完善，规划实施有一定阻力

城市更新涉及多元利益主体，其中最主要的是政府、开发商与拆迁居民，它们三者的立场是不一致的，但是城市更新取得成功必须依靠三者的合力。从实际情况来看，政府部门、开发商和广大居民，还未形成公众参与的积极氛围，居民利益诉求在城市更新过程中不能有效的反馈给相关部门，这必然导致在城市更新实施过程中，会遇到来各个方面的阻力，给城市更新的实施带来较大的影响。

2.4.3 城市更新制度建设仍需完善

《办法》虽然对城市更新的管理制度进行了完善，使制度管理向前迈进了一大步，但城市更新制度建设仍存在缺乏统筹与引导，包括对管理机制、相关政策和整合规划的统筹，以及对市场需求和公众需求的引导。制度建设的不足导致公众对城市更新的目标和价值观缺乏认识，难以实现对政府行为的社会监督。另一方面，对城市更新认识的不足使得市场和利益相关者既缺乏对城市更新过程和结果的合理预期，同时还普遍地存在投机心理。政府为平衡各方的利益，投入的人力物力越来越多，但得到的社会认同却始终不足。不对城市更新制度进一步的完善，这种矛盾仍然会继续存在。

这些问题暴露出城市更新理论未能有效地指导规划实践。因此必须科学、合理的拓展城市更新规划理论，更清楚的认识高速城市化下城市功能和空间结构演变的内在机制，并在科学理论指导下，因地制宜选择科学的更新改造模式，制定更高效的城市更新策略，实现快速变化中的旧区结构转型，促进城市更新的健康与可持续发展。对这一系列问题的进行深入研究，有重要的理论价值和积极的现实意义。

3 城市更新的对策

3.1完善城市更新政策，增强政策的适用性。

城市更新应致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对城市地区做出长远的、持续性的改善和提高，以科学发展观为指导，在城市更新改造的策略方面,应坚持厉行节约、因地制宜的原则。根据不同改造地区的区位条件、建筑质量、用地规模、土地产出效益、环境影响、权属状况、使用年限等众多因素进行综合分析，对不同用地属性、不同使用功能、不同改造类型等分别采取保护、保留维修、改建、拆除重建等不同的改造方式，进一步确定改造政策的适用范围，强化政策的可操作性，从而达到促进土地的再开发、提升环境品质的目的。

3.2政府加强宏观调控，加强和完善规划对市场的引导作用

规范规划部门对土地资源的调控，通过城市更新改造规划的编制，确定未来5年城市更新改造的重点地区。在全市的城市更新改造规划中明确各改造片区的划定及发展指引，充分反映市场诉求和政府发展意愿。

3.3建立公开、公平、公正的公示制度，加强公众参与力度

由于旧城改造是城市建设中最复杂、涉及面最广的一项社会工程，直接涉及公众的切身利益，在以“和谐社会”为目标的城市发展中，确保业主的利益是政策制定的核心内容之一因此旧城改造要积极引入公众参与机制，走“民主化”的旧城改造之路。 政府要认真听取群众意见，协调各方利益；加强开发商的社会责任感，推动公众参与，在商业利润和公众利益之间谋求合理平衡。

公示制度应贯穿改造项目的预申报、改造计划的制定、改造项目专项规划的编制、土地的收回收购等主要环节，并要求相关主体征得拟改造范围内建筑专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的书面证明，通过强化公示制度，加强公众的参与力度，确保经济效益、社会效益的全面提高。

3.4创新改造模式，加快城市更新改造进程

政府在财力及其他优惠政策方面对城市更新的推动是必不可少的，政府既要运用一些激励性政策吸引社会资本对城市更新的投入，又要投入必要的资金维护公众利益。为了加快城市更新改造的进程，可在现有城中村改造专项资金的基础上，从国土基金中再提取一定比例的资金，设立城市更新改造专项资金，主要用于支付城市改造中政府先期投入的市政基础配套设施和公共服务设施的建设费用，与城市改造有关的规划、计划的编制费用、研究费用，改造项目中城市安全、城市生态环境保护、水源保护、产业发展与调整、标志性景观及重大公共设施建设等涉及全市公共利益的子项目的补贴等。专项资金由市区重建局统一管理，并按各区的年度改造计划进行二次划拨，同时，还应建立相应的资金监管制度，以确保专项资金的合理使用。

4总述

城市更新是一项长期和艰巨的任务，目前中粮25区大悦城项目，已于2011年10月申请并获得批复，25区作为一个整体更新单元进行规划。目前正在推进专项规划工作，其中，拆迁谈判、进职调查、业主沟通协调都花了大量的时间和精力。希望在不远的将来，在宝安25区的土地上，看到我们规划的美好蓝图在那里实现。

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。