征地审批社保先行

落实被征地农民社会保障将成为农地征用的前置审批要件，这实际上赋予了劳动保障部门对失地农民社保权利的监督权

高达4000多万人、每年仍以300多万规模急剧增加的中国失地农民，缺乏社会保障，没有稳定的职业，已成为当前社会的一个不和谐因素，亦深为当今决策层所忧虑。

5月10日，劳动和社会保障部（下称劳动保障部）、国土资源部联合印发《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（下称《通知》），首次把“建立失地农民社保制度”作为征地报批要件，规定“社保不落实不予批地”。

根据《通知》，今后，凡是没有出台被征地农民社会保障实施办法、社会保障费用未落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，“一律不予报批征地”。

“这是被征地农民社保制度建设的标志性文件。该文件的出台，标志着去年国务院‘31号文’关于被征地农民社会保障的政策已有了实质性、可操作的制度安排。”劳动保障部农村社会保险司（下称农保司）一处处长卢海元对《财经》记者说。

社保不落实不得征地

2006年9月初，中国政府发出31号文，要求强化土地调控，严把征地“审批关”。此后，劳动保障部就与国土资源部着手研究制定上述《通知》，并于今年4月底定稿。

按照《通知》，今后市县政府在上报农地征用方案时，必须对“被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等”作出书面说明，并由上级政府劳动保障部门对其提出“审核意见”。除非劳动保障部门审核同意，国土资源部门将不予批地。

国土资源部耕地保护司司长潘明才告诉《财经》记者，这意味着“该文件增加了一道征地审批的把关程序”。今后市县政府在上报农地征用方案时，必须同时书面上报“被征地农民社保情况的说明材料”，并报请上级劳动保障部门审核。

按照中国土地法规，目前，只有省级政府和中央政府才有征地审批；征地超过一定数量，必须报经国务院审批。如果被征用的土地属于“基本农田”，即产量稳定、质量较好的耕地，征用哪怕一分一厘也必须由国务院审批。除了中央大型项目，征地主体一般都是市县政府。

土地专家指出，《通知》实质上已把“被征地农民社会保障”变成农地征用的“前置审批要件”，是对农民的土地权利的实质性保护。

该《通知》强调，有关“说明材料”必须纳入农地征用前告知、听证程序，确保被征地农民的知情权和参与权。失地农民社保的“说明材料和审核意见”是征地项目报批的“必备要件”，必须“随建设用地报批资料同时上报”。

具体而言，需报省级政府批准的征地项目，征地社保“说明材料”由地市级政府劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准的征地项目，审核意见由省级政府劳动保障部门出具。凡是经劳动保障部门审查未能通过的，征地项目不得报批。

去年4月，中国政府出台“29号文”，首次要求把被征地农民全面纳入社会保障体系。这是1949年后中国政府首次就失地农民社保出台政策性文件。此次《通知》应属落实“国发31号文”和“29号文”的操作性文件。

据记者了解，目前两部委正在制订相应的审批操作规则。比如对失地农民社保落实情况的审查流程如何操作、社保部门和国土部门如何分工协作、市县上报的征地材料未能通过审查如何处理，都要进一步细化。相关细则今年6月有望出台。

三个“不予报批”

《通知》还明确要求，今后，“凡是没有出台被征地农民社会保障实施办法、社会保障费用未落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。”这被决策者概括为三个“不予报批”。

土地问题专家指出，这是给市县政府套上了“紧箍咒”：今后，只要被上级政府劳动保障部门认为“未落实失地农民社保制度”的，征地项目获批的可能性微乎其微。因此，该文件实际上赋予了劳动保障部门对失地农民社保权利的监督权。

首先，目前仍未出台“被征地农民社会保障办法”的地方政府，征地项目将不能获批。据记者了解，目前全国有17个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件，还有数个省的文件即将出台。但在重庆、福建等一些省份，由于历史原因或认识分歧， 至今并没有出台相应文件的计划。目前全国还有十多个省级政府未出台“被征地农民社保办法”。

鉴于此，《通知》特别强调，未出台相应实施办法的省级政府，应“争取在今年年底前出台”，“尽快把被征地农民纳入社会保障体系”。

其次，《通知》明确，各地制定的失地农民社保办法，必须明确和落实社会保障资金渠道，“原则上应由农民个人、农村集体和当地政府共同承担”。

按照《通知》，这三块费用中，应从地方政府批准提高的安置补助费和土地补偿费中统一安排。如果这两项费用还不够，地方政府要从土地出让收入中补足。并且社保费用应在征地补偿安置方案批准之日三个月内，按标准足额划入被征地农民社会保障资金专户。

记者从劳动保障部了解到，目前全国4000多万失地农民中，已有至少800多万被纳入社会保障体系，筹集养老基金600多亿元。今年年底前，预计将有2000万失地农民被纳入社保体系。

劳动保障部有关负责人对此强调：“三个不予批地，言语简短，但分量万钧。”

治本之策何在

其实，决策层近年来为了保护农民利益可谓不遗余力。从“严格土地管理”、“上收土地审批权限”到“强化土地调控”，中央文件紧锣密鼓。

与此同步，财政部、国土资源部、劳动保障部等部委曾下发数十个配套文件，力求遏制基层政府滥占耕地。但从目前看，执行的效果依然有限，可谓“成效不彰”。

近年来，征地上访的农民层出不穷，因土地征占导致的占全国农村近一半，每年高达数万起。有学者指出，诸多农地冲突，与其说是由于中央政策执行不到位，不如说是中国农地制度改革滞后所致。正是由于农民缺乏完整的土地财产权，缺乏对集体所有土地的支配权，不能合法地把农用地变为非农用途，地方政府才可以公共利益或发展工业等借口合法侵占农民的土地承包权，甚至变相或直接收回农村集体土地所有权。这是造成中国农村土地矛盾的根源。

面对这种现状，决策者的选择其实有两种：一是尽早筹划，从改革农村土地制度安排出发，赋予农地与国有土地“同权同价”的法律地位；二是保留现有土地制度框架，强化行政调控，上收土地管理权限，实现对农地征用的控制。

从这份《通知》及近年来的政策文件看，决策者显然选择了后者。尽管《通知》的核心是把建立失地农民社保制度作为征地审批的报批要件，但这仍然还是一种行政调控“政策”，并未触及现行农地征用制度的缺陷，很难避免下有“对策”。

回顾以往，类似调控政策并不鲜见。2003年，国土资源部门实行“省以下垂直管理”；2004年，剥夺县级、地市级政府的征地审批权；2006年，规定工业用地必须与商业用地一样实行“招拍挂”、强化耕地保护“省长负责制”、明令土地出让金全额纳入地方预算管理，等等。这些政策的正面作用固然不可低估，但事实上也强化了土地管理等部门的权力，增加了部门寻租的机会。

与此同时，对被征地农民的社会保障也有相应的制度安排，主要的对策是“土地换保障”：农民土地被征用后，可以用自己所得的土地补偿费和安置补助费交纳社会保障费用，同时地方政府和农村集体也应承担相应的投入。这种思路在浙江、江苏等地已经广为尝试。

在学者看来，在现存土地制度不变的前提下，“土地换保障”固然不失为一种保护农民利益的有效手段。不过作为决策者，应该有更高更远的视野，应把农村土地制度改革与农民的社会保障权利统筹考虑，不能顾此失彼，也不能排斥地方的探索和创新，比如广东省的“土地股份制改革试点”；更不能在农村社会保障制度上整齐划一。