关于农民工住房政策的研究

作者简介：王越卿，1994年，女，汉族，山西运城，大学本科，公共管理研究方向。

摘要：住房问题是关系到国计民生的大问题。而现行廉租房政策的对象主要是具有城市户口的双重困难家庭，但是排斥了失地农民和农民工等住房弱势群体，不利于实现社会公平。随着城市化进程的加快，城市中出现了越来越多的农民工，这些农民工的住房问题亟需解决。近几年来，住房政策的制定也开始越来越关注这类群体。然而，农民工住房问题的解决依然任重而道远。本文主要分析了农民工在廉租房政策中被忽视的原因，并提出了解决农民工住房问题的方法。

关键词：农民工；廉租房政策；住房问题

引言：中国的工业化、城市化进程不断加快，农民工是城市建设的主要力量，然而他们的住房问题却难以解决。住宅权是公民维持其生存的基本权利，农民工的住房问题必须得到有效的解决。本文写作的目的是为了从更多的角度来分析农民工这类弱势群体在住房政策中被排斥的原因，从而找寻解决问题的方法，并提出不仅可以通过完善廉租房政策来解决农民工的住房问题，还能够通过加强这类弱势群体的自身建设和整个社会经济建设来解决。而大多数学者只提出了通过完善住房政策解决农民工住房问题，却忽视了经济因素和农民工的主观能动性。农民工住房问题的解决，将有利于激发这个群体投身城市建设的积极性，推动城市化进程；也将有利于缓解社会矛盾，促进社会的和谐发展。

一、住房弱势群体的定义及特点：

“住房弱势群体是指其个人及家庭住房达不到社会最低生活标准的、有困难的群体”（邱冬阳、王牧，2003：125）。住房弱势群体的特点主要有：（1）他们的收入很低，且收入稳定性很差，他们依靠自己的力量难以改变住房弱势地位。（2）他们的住房条件在最低住房标准以下，很多人无房，或者居住在危旧房、甚至是工棚里。（3）住房商品化、市场化无法解决他们的住房问题，需要通过政府、金融机构及社会捐助来解决。

其中，农民工是住房弱势群体中一个很特殊的群体，在住房弱势群体中占有相当大的比例。他们没有城市户口，工作不稳定，流动于城市和农村之间，还面临着被拖欠工资、被歧视和排斥等困境。因此，为农民工提供住房保障需要政府、社会和农民工三者的共同努力。

二、农民工在住房问题上被边缘化的原因：

1）政府的政策排斥：

史媛提出，现有住房政策中，廉租房政策是解决城市弱势群体住房问题的现实选择（史媛，2008：4）。为了解决城市中中低收入者的住房问题，国家建设了一批保障性住房，其中包括针对低保用户的廉租房，低于市场价格的经济适用房和限价房等。有人认为部分城市农民工廉租房政策的实施陷入困境，应当为农民工提供经济适用房而非廉租房。陈思颐系统地分析了为什么廉租房政策相比经济适用房更有利于解决农民工的住房问题。廉租房由于不出售产权，有钱人不会因投资性需求而挤进购房队伍，因此不会出现最应得到保障的人得不到保障的情况。而且农民工流动性很强，没有在城市购房的意愿（陈思颐，2008：261）。此外，笔者认为农民工购买经济适用房缺乏现实性。农民工作为低收入群体，大多数还是没有什么积蓄，每月的工资只能维持自己的基本生活需求，他们基本上不考虑购买住房。农民工仍然是农村户口，他们认为农村才是自己的家，在城市中没有归属感，所以也不愿意购买住房。而且农民工也并不了解经济适用房，甚至不知道存在这样的保障性住房，他们只知道城市中的住房都是“千金难买”。况且经济适用房的适用对象标准很高，农民工难以迈过这个高门槛。相对而言，租房是大多数农民工的选择，租房的灵活性较强，并且每月的房租还可以接受。因此，廉租房政策是解决农民工住房问题的有效政策。

尽管如此，廉租房只是向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。它的适用对象必须具有城镇常住居民户口，而农民工的户口在农村，也就不被包含在内。所以，住房政策的排斥和户籍制度的限制造成了农民工无法租住廉租房。

2）社会排斥：

从社会学角度来讲，农民工在住房问题上被边缘化的一个重要原因是社会排斥。城市中的人总是给农民工贴上一种“标签”，认为他们思想道德素质和科学文化素质很低，是城市中问题的制造者。城市中的环境差、治安差多数是由他们造成的。这是一种对农民工的刻板印象，也正是由这种刻板印象导致了城市中不同群体对他们的排斥。政府制定的政策排斥他们，房地产市场也排斥他们，城市中的公共场所和服务排斥他们，市民更是排斥他们，农民工就这样被边缘化了。城市群体的排斥让农民工在城市中没有归属感，“流动人口对城市身份的不认可使他们成为辗转于城市与乡村之间的‘两栖人’，他们与乡村联系更密切，不能完全融人城市社会。这种心理使得流动人口不愿在城市购置以住房为代表的不动产”（王瑞，2007：55）。相比农民工，房地产开发商即使建造保障性住房也更愿意为城市常住人口提供。开发商选址都尽量远离农民工聚居区，因为靠近农民工聚居区的房地产收益很低。地方政府也不能正确认识农民工对城市发展的贡献，也将农民工群体边缘化。“由于地方政府往往关注房地产市场发展对当地经济增长的贡献，而廉租房在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政，在缺乏严格的监督情况下，往往很难调动地方政府的积极性”（汪洁，2009：113）。

3）经济因素：

笔者认为，农民工在住房问题上被边缘化的根本原因是经济制度的不完善。一方面，中国的通货膨胀率很高，过高的房价让人触目惊心。房地产开发商在市场上有利可图的情况下不愿意协助政府建造保障性住房，政府当然很难增加廉租房的数量，也就不能为农民工提供充足的廉租房。另一方面，过高的房价让农民工连房子都租不起。如果房价与收入比处于正常范围内，那么农民工可以依靠自己的工资来租房，哪怕是私人租赁房也能够承担得起。最后，物价的增长速度超过了工资的增长速度，低保线的提高让很多城市常住居民成为了低保户，他们占据了大量的廉租房，农民工根本没有机会入住。

要想改善农民工的住房条件，最根本的还是要改善他们的收入状况。只有不断完善收入分配制度，保证收入分配的公平、公正，才能更好地解决农民工的住房问题，提高他们的生活质量。农民工的住房问题不是仅仅依靠制定合理的住房政策就能彻底解决的，要从根本上解决这个问题还是要依靠社会经济建设。

4）农民工自身因素：

农民工的住房问题不能仅仅通过外部力量来解决，最重要的还是依靠内部力量。农民工为了改善自己的住房条件，必须提高自己在城市中的地位，而文化就是农民工的有力武器。文化的作用主要体现在：（1）农民工通过学习专业的技能技巧，能够从事有更高、更稳定收入的职业。（2）农民工通过学习文化知识，能够树立维权意识、法律意识，用法律来维护自己的合法权益，显示出自己的尊严和力量。（3）农民工能够认识到组织的重要作用，借助组织的力量来维护自己的权益。农民工组织化程度低是提升他们地位的重要障碍。“在惠及农民工群体的廉租房制度中，进城务工的农民工组织化程度很低，还很不成熟，至今没有专门性、全国性的属于农民工自己的群众组织”（周玉艳，2009：34）。

三、解决农民工住房问题的途径：

1）政府政策改革：

关于政策改革方面，有两个相关政策备受争议，一个是户籍制度的改革，一个是廉租房政策的改革。丁富军和吕萍提出，“建立农民工住房保障体系并允许农民工有条件地享受城市住房保障政策，或直接取消城乡二元结构，都不是解决农民工住房问题的最优政策，但前者作为渐进的决策途径，还是有助于缓解社会转型矛盾的”（丁富军，吕萍，2010：58）。对于二元户籍制度是否应当变革的问题，吕云涛、惠亚婷针对大、小城市提出了不同的改革意见。他们认为，“对于大城市要适度放宽户籍限制，在以稳定为前提的条件下，有计划、分步骤地满足群众的落户愿望，防止人口过渡膨胀。对于中小城市和小城镇，要积极推进其建设，不断深化小城镇户籍及配套制度改革，形成有利于引导农民向小城镇合理流动和集聚的机制”（吕云涛，惠亚婷，2012：323）。不少学者提出应当把流动人口纳入廉租房的分配对象，其中王瑞提出，“逐步将符合条件的低收入流动人口纳入廉租房的分配对象应该成为解决流动人口住房问题的核心内容”（王瑞，2007：58）。

笔者认为，廉租房政策需要逐步放宽对户籍的限制，但不能完全取消对农民工申请廉租房的限制。农民工的流动性很强，在城市停留时间不长，如果大量流动农民工入住廉租房，那么农民工返回农村后就会有大量廉租房空缺，廉租房的利用率很低，造成资源浪费。再者，现今我国的廉租房房源不足，廉租房数量有限，无法保证所有农民工都能居住。所以现阶段取消对农民工申请廉租房的限制是不现实的。不过，政府可以允许那些在城市工作并居住满一定期限、符合规定的家庭收入标准和住房面积标准的农民工申请廉租房。至于期限的长短，则需要统计农民工的数量和在城市居住的期限长短，再结合城市廉租房的数量和可提供给农民工的数量，最后做出一个合理的规定。

直接取消二元户籍制度也是不合理的。如果直接取消二元户籍制度，短期内就会有大量农民工涌入城市，城市人口迅速增多，而城市建设无法跟进，“城市病”更加突显。这也并不是说农民工永远无法拥有城市户口，政府可以制定一个标准，让符合标准的农民工能够申请城市户口，这个标准就有待研究了。

2）经济建设：

解决农民工的住房问题，最根本的是要稳定房价、保证收入分配的公平。国家现在正在努力解决通货膨胀和收入分配的问题，这两个经济问题关系到的不仅仅是农民工的住房问题，可以说是大多数社会问题的根源所在。

3）农民工自身建设：

农民工需要依靠自己的力量提高在城市中的地位。农民工可以向政府或非营利组织求助，为自身创造学习的机会，积极主动地学习科学文化，提高自身素质，努力向更高的阶层流动。

农民工通过提高组织化程度也能够改善自己的境况。农民工如果形成统一规范的组织，他们的利益和呼声就会更有份量。农民工可以借助组织来获取更多的社会资源，改善自己的就业和住房等境况，维护自己的合法权益不受侵犯。

农民工有着吃苦耐劳、勤俭节约的美德。农民工应当发扬这些优良品质，在城市中树立良好的形象，成为城市建设的好榜样，让农民工这一群体受到整个城市的尊重和敬佩。（作者单位：厦门大学公共事务学院）

参考文献：

[1]陈思颐，2008，“农民工廉租房政策实施过程中的问题及对策研究——以长沙市为例”，《法制与社会》，第261页。

[2]丁富军、吕萍，2010，“转型时期的农民工住房问题—一种政策过程的视角”，《公共管理学报》第7卷、第1期，第58-66页。

[3]吕云涛、惠亚平，2012，“论当代中国统筹城乡发展背景下户籍制度改革的路径”，《农业考古》第1期，第320—324页。

[4]邱冬阳、王牧，2003，“廉租房——城镇住房弱势群体救助的现实选择”，《重庆建筑大学学报》第25卷、第6期，第124—129页。

[5]汪洁，2009，“海口市弱势群体住房保障制度——廉租房制度研究”，《云南行政学院学报》第5期，第112—114页。

[6]王瑞，2007，“中国城市流动人口住房问题研究——以武汉市为例”，《中南财经政法大学学报》第2期，第54—58页。

[7]史媛，2008，“城市弱势群体的廉租房政策研究”，东北大学硕士学位论文。

[8]周玉艳，2009，“惠及农民工群体的廉租房政策研究——基于制度变迁理论”，华中师范大学硕士学位论文。