对跨境流动资金一体化监管的思考与建议

摘要：本文在论述跨境资金流动规模及其对国内经济带来的潜在风险的基础上，从监管机制、监管手段、政策法规三个方面剖析了当前跨境流动资金监管中存在的问题，并提出了实现主体监管模式、建立全方位监测系统等实现跨境资金一体化监管的相关建议。

关键词：跨境资金；金融风险；外汇管理

中图分类号：F831.7 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2013）03-0051-02

一、跨境资金流动概念及潜在风险

（一）跨境资金流动的概念及规模

跨境资金流动是一个经济体资金流出入的总体状况，即资金跨越经济体管辖区域范围流动的情况。国际上测度跨境资金流动状况，主要用国际收支平衡表的资本和金融项目，包括直接投资、证券投资和其他投资（不含储备资产变动）。具体到我国实际情况，更多使用宽口径指标进行跨境资金流动测算，即除国际收支平衡表数据外，还包括跨境收付和结售汇数据。按照跨境收付数据计算，2001年以来我国非银行部门跨境收付总额占GDP比重呈递增态势，跨境资金流动规模不断增加。2010年该比例达59%，较2001年上升21个百分点；2011年非银行部门跨境收付总额超过4.4万亿美元，较2010年增长27%；与同期GDP之比为60%。2012年这一数字达到5.07万亿美元，较2011年增长15%；与同期GDP之比为62%，较2011年上升2个百分点。按结售汇数据计算，2001年以来。非银行部门结售汇总额占GDP比重总体呈上升态势，由2001年的28%升至2008年的45%，国际金融危机期间有所下降，2010年反弹至38%，2011年继续增长，结售汇总额为2.8万亿美元，较上年增长25%；与同期GDP之比为39%，2012年这一数字达到3.03万亿美元，较2011年增长7%：与同期GDP之比为37%，较2011年略降1个百分点。

同时，跨境人民币结算业务快速推进，跨境人民币收付规模迅速增加。2012年我国跨境人民币收付总额增长约1倍，占整体跨境资金流动规模的12%，较上年上升5个百分点。

（二）跨境资金流动带来的潜在风险

跨境资金流动主要通过汇率机制、财富机制和资产价格机制等传导机制对国内经济产生影响。从汇率机制看，汇率基本稳定是我国的主要经济目标之一，跨境外汇资金流动则会使国内货币政策效果受到一定程度扭曲，形成被迫的货币扩张或者紧缩。开展人民币跨境结算后，大规模的人民币资金流出或流入，将使货币政策的内外均衡冲突更为突出：一方面，当国内采用紧缩货币政策调节或人民币升值时，会导致境外人民币回流，增加国内人民币的供给；反之当国内采取宽松的货币政策或人民币进入贬值周期时，境内人民币会外流，从而减少国内货币，影响货币政策实施效果。从财富机制和资产价格机制看，在庞大的跨境资金流动规模中，混杂着大量短期投机资本，即通常所说的“热钱”或“游资”，这些“热钱”往往通过预付货款、个人收付汇、虚假服务贸易等形式流动，一般会重点流向股票债券市场、房地产市场，造成市场价格剧烈波动，引起相关经济体金融财富数量发生变化，最终会导致市场供需失衡，进而对我国的生产、消费产生更深层次影响。而且，由于我国经济仍处于高速增长期，人民币汇率也处于长期升值趋势，对境外投机资本具有较高的吸引力，跨境资金流动中热钱规模、影响不容忽视。

二、跨境流动资金监管中存在的问题

（一）分立监管机制下难以形成监管合力

一是作为最直接、最主要的跨境资金监管部门，国家外汇管理局（以下简称“外汇局”）内部长期实行按交易项目划分的分割式管理模式，各部门各司其职、分别管理，不同部门、不同外汇业务系统之间没有建立密切的相互联系，数据信息、监测及预警情况不能实现有效地联通和共享，使监测效果、效率大打折扣。二是以人民币结算的跨境交易由人民银行跨境办负责监管，进一步人为割裂了跨境资金监管的整体性。三是外汇局与其他职能部门（如工商、税务）的信息交换、政策互通、协作监管等十分有限，甚至与其他职能部门监管目标不一致，制约了外汇监管的有效性。如某些外商投资企业股权转让中存在明显不合理的高溢价转让情况，汇入的资金旨在流人房地产市场，但发改委、商务委等上游部门为了扩大招商引资规模，已批准该项目收购。作为下游的外汇局只能进行被动登记。使监管流于形式。

（二）监管系统分散未发挥有效的监测预警功能

一是受外汇监管机制等因素影响，外汇局内部的监管系统数量众多，但在设计上主要用于业务操作和获取管理统计数据，系统监测、预警功能不足。二是外汇局不同系统数据采集方法、口径不一致。导致数据完整、准确性难以保证，不同系统间数据差异较大，数据分析、预警工作缺乏坚实的数据支撑。三是外汇系统间信息共享性差，尚未形成对交易主体进行全方位监测的统一的监测系统，造成监管效率、效果不理想。四是外汇局内各业务系统与人民银行跨境收付信息管理系统、个人/企业信用信息基础数据库、反洗钱大额和可疑交易报告系统完全分割，不能实现对接，一些重要的非现场分析方法不能充分发挥作用。

（三）政策法规缺乏整体性且存在冲突

一是现行外汇管理政策体系由《外汇管理条例》及各种“办法”、“通知”、“操作规程”、“细则”、“指引”等构成，文件数量众多且大部分法规针对操作层面，对跨境资金流动监管的规定不足。外汇管理政策体系缺乏统一设计。二是人民币跨境结算和现行外汇管理政策存在冲突之处。人民币跨境结算业务发展迅速且给企业带来极大便利，但相关政策对业务办理中的细节规定不全面，客观上形成了外汇政策规定严格而跨境人民币结算政策宽松的局面，存在人民币资金大进大出现象，增加了跨境资金流动风险。

三、实现跨境资金一体化监管的建议

（一）逐步实现主体监管，为跨境资金一体化监管提供有效的机制保证

主体监管就是以经济主体（包括涉及跨境资金流动的企业、金融机构、个人）为单位进行监督管理。通过综合利用系统数据和外部信息，进行科学分析与判断，划分信用等级，实现以经济主体为单位的分类监管、预警监测和违规处置。

一是尽快在外汇局内部实现主体监管。外汇局应创新内部监管机制，合理调整岗位设置及职能划分，逐步推进经常项目、资本项目项下的主体监管，并最终打破经常项目、资本项目的界限，实现对涉汇主体的主体监管。二是突破币种管理限制，建立统一的本外币跨境资金流动主体监管机制。首先，应完善跨境资金流动监管的政策法规，制定统一的本外币管理框架、原则和标准，改变目前本外币业务管理松紧不一的状况，消除政策套利空间。其次，逐步完善跨境资金流动监管的机构设置，逐步打破现行按币种划分条块式的管理模式，科学合理分工，形成监管合力。三是打破业务种类局限，推动跨境资金流动主体监管机制向纵深发展。跨境流动资金监管应与反洗钱、征信、支付结算、对银行的风险管理、产品管理相结合，从多角度、多方位对监管对象加强管理，提高监管的有效性、全面性。

（二）逐步建立本外币全方位监测系统，为跨境资金一体化监管提供有效手段

一是逐步构建统一的本外币跨境资金流动监测系统。首先，以国际收支申报系统为基础，整合现有的外汇局业务系统，搭建统一的监测平台。该平台应全面采集境内外汇交易主体的跨境收支、结售汇、境内外汇划转数据及非金融机构的外汇账户余额，以资金流动为主线开展外汇监管。其次，在整合外汇监管系统的基础上。建立一个以跨境资金账户为基础的、记录跨境资金流量与存量的数据分析、监测系统，实现本外币统一跨境流动监测。二是设计科学的指标体系，使系统具有强大的预警、监测功能。监测指标可分为宏观、中观、微观三类指标。宏观指标主要对总量数据变动情况进行预警，中观指标主要对某项收支进行预警，如预付货款、利润汇出、资金结汇情况，微观指标主要对交易主体跨境资金流动情况进行预警。为提高监管灵活性、有效性和针对性，指标体系应具备一定灵活性和可扩展性，各类指标可分为固化指标和自设指标两种，固化指标是系统中设置好（如转口贸易毛利润率）的指标，其阈值由业务人员设定，自设指标为业务人员根据核查经验自主创建的指标，其公式设计及阈值设定均由业务人员自行完成。三是优化数据采集方式，所有的数据采集均应采用数据接口导入模式，保证数据质量的完整、准确。四是逐步引进其他外部数据，如注册资金、主营业务收入、利润规模、纳税情况等，对监管对象的各种经济变量进行横向比较，互相印证，实现立体监管。

（三）逐步理顺政策法规体系，为跨境资金一体化监管提供有效的法律支撑

一是尽快改变外汇政策与跨境人民币结算政策松紧不一的局面，明确跨境人民币结算业务中的细节问题，消除政策套利空间。二是加快外汇局内部管理政策法规整合，在推动贸易投资便利化的过程中，及时废止已经不符合现在经济实际情况的各项政策法规，整合相关规定，对跨境流动资金监管做出系统、全面规定，逐步形成科学、合理、有效的外汇政策法规体系。三是突破币种限制，以跨境资金的流人、流出为出发点，搭建一个完整的跨境流动资金监管制度体系，规范市场主体行为，在支持本外币跨境业务的发展的同时有效遏制异常资金进出。