工商行政管理经验交流

一、商行政管理的基础理论研究急待突破

长期以来，我国对于工商行政管理基础理论的研究令人担忧。

在武汉大学长期从事工商行政管理教育和理论研究的王林昌教授说：“我国的工商行政管理理论研究存在着两方面的研究力量，一是工商行政管理系统的理论工作者和实践者，二是高校中的一些专家学者。系统内的研究人员一般是应用性的研究，即选题多是围绕工商行政管理的中心工作，如机构设置、干部的培训提高、市场准入的政策与改革、反不正当竞争的执法与实践、消费者权益的保护及打击假冒伪劣、商标广告的监管等等。同时，也研究一些与工商行政管理有联系的热点问题，如‘入世’与工商行政管理、知识经济与工商行政管理、电子政务与工商行政管理、诚信工商、和谐工商等。专家学者及社会上的研究内容多是偏重于一些理论性的研究，而且比较集中在企业的市场行为和监管部门的管理行为方面。因此，尽管工商行政管理研究进行几十年，但一直没有形成一套比较科学的理论体系，工商行政管理的理论研究也一直不能深入下去。”（王林昌：《‘四个统一’是对工商行政管理理论的重要贡献》·《中国工商行政管理研究》2007年第9期）

需要注意的是，基础理论研究的滞后，不只是学术理论上的事情，不仅仅是影响了工商行政管理理论体系的形成，而是直接困惑着基层的工商行政管理人员，束缚了他们的开拓和创新精神，是当前普遍存在的思想心态漂移不定、短期行为屡禁不止、浮躁情绪有增无减的根源所在。

我们作为工商行政管理的实际工作者，既然看到了这些，就不能只是停留在担忧和尴尬上，而应该以科学发展观为指导，运用实践经验的优势，为专家学者提供动力源泉，推动工商行政管理基础理论研究工作。

二、对工商行政管理概念的再认识

什么是工商行政管理？这是引领工商行政管理基础理论研究的首要问题。三十年来，理论界和工商系统的实际工作者对这个问题的回答至少有四个版本：

第一个版本是以工商行政管理机关的职能来界定的。在1978年9月恢复工商局时，基本职能是“四管一打”，即管市场、管企业注册、管合同、管商标和打击投机倒把。而到了1983年机构改革，职能变成“六管一打一制止”，即增加了管个体私营、管广告，制止商品流通中的不正之风。这个“六管一打一制止”，就是工商行政管理概念的最初解释，至今令“老工商”记忆犹新。然而，市场经济体制的建立和完善，工商行政管理的任务不断加重，1994年增加了反垄断、不正当竞争、查处侵害消费者权益；1998年增设了消保部门，明确了工商部门保护消费者权益职能；2001年又增加了流通领域商品质量监管、打击传销。至今，工商行政管理机构已经有十三项职能了。很显然，以职能的罗列来界定工商行政管理的内涵是不恰当的。

第二个版本是将“工商行政管理”这一概念分为广义和狭义加以解释。由董久昌和蔡良才先生主编的《中国工商行政管理概论》（海洋出版社1985年10月版）在开篇对“工商行政管理”这样定义：“从广义上讲，我们把国家通过国家行政机构对社会商品经济活动的管理职能称之为工商行政管理。……狭义的工商行政管理是指国家工商行政管理部门依据国家的法律、经济行政法规，对社会商品经济活动中的综合性经济活动进行的行政管理监督。”

第三个版本是被理论界称为的“大工商概念”。在左宪棠先生编著的《社会主义工商行政管理学》（安徽人民出版社1986年8月第一版·第1页）中界定：“工商行政管理，国家通过自身的行政机构对工商企业经济活动实行的监督、指导和干预。国家通过这种活动达到参与经济的目的，保证社会经济活动和再生产过程的顺利进行。”这实际上就是对上述董蔡《概论》广义定义的细化描述。很显然，这一概念覆盖了包括发展计划、工商企业管理、税务海关、金融监管等一系列对经济活动负有监管责任的部门，范围之广大，无论是在二十多年前，还是在当今，都距工商行政管理工作的实际状况甚远。

第四个版本是工商系统专业培训中解释的概念，被理论界称为的“小工商概念”。在国家工商行政管理局人事教育司编写的《工商行政管理概论》（工商出版社1986年8月第一版·第14页）中是这样表述的：“工商行政管理是国家通过专门的经济行政管理机关，运用行政权力，在商品经济活动中，实行经济监督，确认和保障商品生产者和经营者的合法权益，协调经济关系，以维护社会经济秩序，促进商品经济发展的一种管理职能。”这样的诠释，相比“大工商概念”是小多了，也比前述董蔡《概论》的狭义定义精准了一些，但是用现今的职能划分看，还是不好将物价管理、产品质量管理等与工商行政管理区分开来。

笔者认为，定义工商行政管理的基本概念，不仅要把工商行政管理与其他的经济行政管理区别开来，而且还要回答举什么纲，张哪些目，达到什么样的管理目标。有基于此，笔者提出以下认识：

第一，工商行政管理是国家管理经济职能职能的一个方面，是经济行政管理的一个组成部分。这种管理是通过专门的经济行政管理机关，即工商行政管理机关进行的，而不能够是别的行政机构。

第二，工商行政管理的对象是与商品生产和商品流通相关的经济活动，应该贯穿于以生产者为起点，通过商品经营者的环境。到消费者为止的整个流通过程。但是，它与商品的生产者、经营者、消费者不发生经济联系，而是依据法律、法规对他们的交易关系进行调整。

第三，维护社会经济秩序是经济行政管理部门的共同目的，而具体到工商行政管理而言，其目的是维护商品交易中的信用秩序，即监督、指导、引导生产者、经营者、消费者在交易活动中进入诚信状态。

基于以上三点认识，笔者对工商行政管理的基本概念作以下表述：

工商行政管理是国家通过专门的经济行政管理机关，依据法律法规的规定，运用行政权力，调整生产者、经营者和消费者的交易关系，使之能够及时地达到最佳的诚信状态。

三、在商事信用的理论平台上寻求支撑

亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提出的市场调节是“一只看不见的手”的著名论断：“一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是多少。在他使用他的资本来使其产出得到最大的价值的时候，他所追求的仅仅是个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标绝对不是他个人所追求的东西。”

但是，人们在经济活动中发现，市场调节这只“看不见的手”并不是万能的，也有失灵的时候。也就是说，在市场调节的引导下，一切商事活动的根本目的都是追求利润的最大化，但是，这些活动必须在社会信用许可的框架内进行。因为失信行为最终会造成市场价格信号失真，这不仅无法达到通过市场调节来引导资源最佳置配的目的，而且从经济学的意义上讲，实质上就是进行了非法的收入再分配，是一定会受到市场制裁的。这就是商事信用的调节作用，简称为信用调节。

商事信用具有四个方面的特征，也形成了信用调节的三种形式：一是商事信用具有影附性特征，只要商事主体进入市场，商事信用就如同的其身影，形影不离。也可以这样说，商事信用是商事主体与生俱来的身份证。二是商事信用具有价值性特征，而且是可以用货币计算的价值。正是因为商事信用的这两个特征，使得信用激励成为可能，形成了信用调节的第一种形式，即商事主体的自律性调节。三是商事信用具有间隔性特征，商事交往在先，信用建立在后，其间往往相隔一定的时间；与这个特征相关联的是，商事信用还存在一定的风险，在信息没有充分沟通的商事交往，可能会给一方当事人带来经济损失。由于商事信用的这一特征，使得具有公信力和监管职能的行政管理机构作为第三方介入，便成为十分必须和非常必要的了，一方面可以缩短信用建立的间隔时间，一方面可以降低信用关系的风险系数。这便是信用调节的第二种形式，即商事信用的干预性调节。四是商事信用具有口碑性特征，商事主体的信誉好坏不仅仅是交易双方的事情，而可以通过传播令众人知晓，尤其是在信息化的今天，商事主体的声誉可以很快地传播于社会，或者为市场所追捧，或者为市场所抵制。这便是信用调节的第三种形式，即商事信用的社会性调节。在信用调节的三种形式中，除了干预性调节是看得见的动作而外，自律性调节和社会性调节则是忽隐忽现的，因此，相对于“市场调节是‘一只看不见的手，”而言，信用调节就是“一只半透明的手”了。

以上是笔者对于商事信用基础理论的总体理解和简要介绍。在这个商事信用理论平台上，可以很方便地找到工商行政管理理论体系的众多支撑点。

四、探讨以维护信用秩序为目的工商行政管理模式

诚实信用原则是民事活动的基本原则，是被理论界称为民商法中的“帝王条款”，它也渗透在工商行政管理的每一点细部。因此，笔者认为，工商行政管理模式应当是以市场准入为平台，以信用调节为主干，以诚信激励、失信惩戒和信用恢复为支干，以工商行政管理十三个职能为分枝，以信息披露为枝叶的“模型树”。

可以毫无悬疑地预见，工商行政管理的发展走势就是在不断降低市场准入门槛，继续鼓励投资创业的同时，强化信用调节力度，使生产者、经营者和消费者能够随时进入最佳的诚信状态。主要在以下四个方面：

第一，市场准入的审核将由实质性审查逐步转到程序性审查上来。

第二，建立市场主体信息披露制度，规定市场主体有对生产经营活动的重大事项有全面、公正、准确披露的义务，以供交易对手参考。

第三，从加大失信惩戒和诚信激励的力度入手，保证交易行为的诚信和公平。

第四，使用强制手段维护市场交易参与者对信用信息的知情权。

回顾现代工商行政管理发展的三十年，维护商品流通领域的信用秩序，应该是一个制高点。站在这个制高点上，不仅可以统揽工商行政管理的监管执法和维权服务的各个层面，而且可以凸现工商行政管理特色，使其有别于其他类型的行政监管。需要看到的是，诚实信用原则作为民事活动的一个基本原则，是被理论界称为民商法中的“帝王条款”的，它也渗透在工商行政管理的每一点细部，这是其他行政监管执法不可企及的。站稳这个制高点，并以此为支点来拓展、构建更大的平台，这是我们实际工作者和专家学者应该做的最为紧迫的任务。