浅析建筑业农民工工资保障的法律对策

摘 要：我国建筑行业农民工工资被拖欠是一个由来已久的顽疾。它不仅严重侵害了农民工的合法权益，而且影响到整个社会的和谐、稳定。本文以农民工工资支付现状为出发点，分析当前我国农民工工资保障制度存在的缺陷，并借鉴国外先进之经验，探究农民工工资歧视这一顽疾背后的更好的解决方式。

关键词：农民工；工资保障；制度；法律对策

现阶段，在建筑行业的诸多问题中，农民工工资问题已成为一个核心问题。要想全面构建社会主义和谐社会，我们要对农民工这一弱势群体加大保障力度，尤其需要加强对农民工工资权益的保障。如何才能做到最大限度的保障农民工工资权益，值得我们法律人深思。

一、建筑业农民工的概念及构成

农民工，是一个特殊的社会群体，本文特指进入城镇务工从事建筑及相关行业的农业户口人员。目前，他们已经成为了城市建设的主力军。然而，从理论上讲，单纯的农民工和建筑工人还是有很大的区别的。

建筑工人，指专门从事建筑工作的工人，体现在他们从事的工作具有较强的专业性。自1978年以来，随着国有企业的改制，建筑工人群体产生了分流。一部分人员成为建筑包工头，也就是文章后面所提到的专业合作方，另一部分下了岗，有的回到了农村，有的游荡在城乡结合部。

这样一来，由于国有企业的改制，导致城市下岗工人越来越多，他们也逐渐融入了城市的建设大军。总体而言，城市的建设大军，主要包括四大部分，即农民工，城市下岗工人，国有企业员工以及专业合作队伍。

二、现阶段我国农民工工资保障的困境

（一）市场监管存在漏洞。

由于我国建筑行业劳动力市场长期处于供过于求的状况，目前，最大的问题在于社会对雇主侵害农民工利益行为的制裁不严，致使绝大多数用人单位存在一种逃避的侥幸心理。根据《行政处罚办法》第十六条中的相关规定，用人单位故意拖延与农民工劳动合同签订的时间或者不签订劳动合同，两者的责任仅仅是“责令改正”与“通报批评"。按照这种规定对用人单位进行处罚，在现实中，无异于隔靴搔痒，很难具有威慑力。同时，在建筑行业中，用人单位招“黑工”、农民工打“黑工”的现象非常普遍。而现阶段的《劳动法》对于这种违法的用工行为设立的法律责任的确很轻，且缺乏配套而有力的惩罚制度。针对上述对拖欠工资等恶只是“责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金"等以民事责任方式处之，其程度等同于道德处罚，可以使用工单位毫发无损。因此，作者认为，这种问责方式与处罚力度是极不合理的。

（二）企业参与恶性竞争竞争。

目前，从整个中国的建筑行业看，是一种僧多粥少的局面。

一方面，许多业主单位、建设单位，为了自身的利益，拼命地降低项目资本成本、转嫁经营风险、榨取施工企业利润。它们通常采用BOT建设模式（Building Operation Transfer），要求施工企业垫资建设。总包单位无力全额垫资，由分包单位分别垫付。这样就成了恶性循环，无疑是为留下了业主拖欠工程款留下了隐患。

另一方面，由于1978年以前的国有企业经营模式思维没有得到根本性的转变，大多数施工企业在签订合同时对政府及建设单位等业主均存在依赖思想，同时，企业中负责签约的人员大多不具备相关的法律知识，对合同缺乏周密细致的考虑，仅仅以争得工程为目的。在施工过程中，没有派专人进行合同管理，以至于既没有及时发现业主的违约行为，又没有详细的记录，失去了索取工程款的有力的书面证据。为工程结算收款埋下许多潜在的危机，最终，即使通过法律途径解决纠纷，也是异常困难的。这样，工程款拖欠问题的发生，直接导致了农民工工资被拖欠。

（三）农民工法律维权意识薄弱。

在项目实施中，一般而言，施工企业是将劳务对外分包的，并且这些分包的劳务承包队伍多半不具有相应的资质或手续，属于违法的行为，这些非法的劳务承包队伍，由包工头的带领着四处找活，而来自广大贫困地区的农民工几乎没有法律维权意识，他们的工作也往往是通过同乡、朋友介绍的，见到包工头，常常轻易地主动或者被动地接受口头协议。一旦出现工资拖欠的纠纷，至少在法律上难以站住脚跟。同时，施工企业仅仅按对包工头编制工资表支付工程款，对农民工工资发放到位与否从不进行监督，一些包工头领取了农民工工资后，或藏匿，或一走了之，民工当然就讨薪无门。

三、国外工资保障模式的探索与借鉴 ―― 以阿联酋为例

阿联酋于1996年10月1日出台了新的《劳动法》，它全面规定了劳动关系中的所有范畴，它兼顾各方利益的法律，充分保证了雇员和劳工双方的自身权益。同时，阿联酋政府为了更好的保护劳动者的合法利益，阿联酋劳工部和中央银行于2009年7月份颁布法令，在阿联酋境内实施工资保障系统（Wages Protection System，简称WPS），该国境内所有企业，合法劳动者必须注册并在劳工部备案，获得唯一编号（ID），通过WPS以银行（ID）转账的形式发放劳动者的工资而取代现金形式工资的发放。它的运作模式为，每月初，由企业人力资源部门根据劳工的工作情况，例如考勤，完成工作量等制作工资表，并形成含有员工ID、企业ID、银行ID、员工资发放金额等工资信息文件（Salary Information File，简称SIF文件）通过财务部门上传到WPS系统，WPS系统自动将员工的工资发放到个人账户。

通过WPS的监管，规范了企业发放工资行为，保证了员工及时获得劳动报酬，在一定程度上避免了“假工资”的发放，减少了劳动纠纷。同时，为政府出台各项劳动保护措施等提供了真实的当地劳动力市场价位等有效信息，也促进了当地劳动力市场的健康发展，从而吸引更多的外来劳动者。①

上述制度，是在国际工程建设中劳工工资保障体系的典范。但就我国是否能够建立这样一个体系，作者认为还有一下几个方面值得探讨。

其一，阿联酋位于阿拉伯半岛东部。尽管国土面积只有8.36万平方公里，但却拥有丰富的石油和天然气资源，已探明石油储量978亿桶，位居世界第七位，②并且本国人口较少，油气资源人均占有量高，是一个相当富有的国度。而就我国而言，虽然国土面积有960万平方公里，但人口基数大，资源人均占有量小，人口老龄化问题突出。因此，在人均财富占有量，社会福利及保障领域的比较上，我国自然不敌阿联酋。签证，45天内到账。

其二，国际工程主要分为世界银行贷款项目，亚洲银行贷款项目，泛非银行贷款项目以及其他国际组织的援助项目。项目实施按照国际咨询工程师联合会标准，即菲迪克（FIDIC）条款进行。通常，它们量入为出，资金来源完全充足的，只要国际工程监理一方只要认可计量证书，在索款凭证上签字验收，那么，按照菲迪克条款规定，世界银行或其他项目出资的国际组织会在45天内将工程款打入施工方投标文件中所提供的账户。然而，在我国，由于各个地区的经济发展不平衡，当地财政收入状况不尽相同。因此，很多地区上的城市建设项目在一定程度上是政绩工程，根本没有考虑到资金的来源与保障问题，只是催促施工方垫支修建，即采取BOT（Building Operation Transfer）模式。所以，作者认为，该制度的建立在很大程度上要取决于当地的经济基础，即财政收入状况。当财政收入状况不佳的地区，再建立这样一种信息化监管制度，经费出于何处，对于当地政府与企业无异于一大难题。

其三，虽然我国可以按照按省级或市级行政区域建立WPS工资保障系统。先由企业将每月将发放工资的报表上传到各级劳动行政管理部门。在地方劳动部门对工资文件按设定的程序和标准完成审核后，再传送到指定金融机构，同时，上报到国家劳动与社会保障部，由它与中国人民银行共同监控的农民工工资发放情况，最终发放到农民工的工资卡中。但就我国现阶段国情而言，这毕竟是一个相当庞大的工作量，是各地区分开还是全国统一，由谁牵头，是一家还是多家或者专门成立一个金融机构来负责承办，这些问题还值得我们探讨。

四、我国农民工工资保障的法律对策

（一）加大对用工单位的劳动监察力度。

首先，规定业主与施工单位共同承担工资支付的连带责任。前面文中提到，为了施工企业之间为获得工程为目的，采取恶性竞争的方式，垫资现象普遍存在。同时，由于物价的不断上涨，人工，地底材的价格也不断上扬，加上垫资，这使得施工企业的生产成本大幅增加。为了规避风险，施工单位往往克扣劳务承包商的工程款，承包商也就自然而然的拖欠民工工资来转嫁风险。因此，制订的发包人工程担保制度为重点的担保条款，要求开发商与建设单位，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任，无疑是一种有效的措施。

其次，规范企业用工模式，严格规定劳务分包制度。

现阶段，对于施工企业这一类型的用人单位来说，核心问题依旧是与农民工签订劳动合同并且严格遵守合同约定的问题。作者认为，应该规范建筑劳务市场，取消现阶段承包商带着农民工四处“打游击”的分包模式，将劳务分包制度化，成立有资质，有担保的劳务分包企业。同时，为进一步加强对用人单位的监督，地方政府要对已建工会的非公有制企业，将农民工团体纳入工会范畴，提高他们的劳动合同签订率；对未建立工会的非公有制企业，要加强它们的合同备案监管力度，做到合同对应农民工准确无误，确保农民工工资拖欠问题在一定程度上得到解决。

再次，完善企业诚信档案制度。

目前，我国仍然处于社会主义初级阶段，对于市场经济发展过程中存在的信用缺失问题，没有得到很好的解决。2011年4月14日，国务院总理在北京中南海与新聘国务院参事座谈时指出，当前的道德文化建设，同经济发展相比，仍然是一条短腿。近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“彩色馒头”等，这些恶性的食品安全事件足以表明，道德滑坡已经到了何等严重的地步。要在全社会大力加强道德文化建设，形成讲诚信、讲责任、讲良心的强大氛围。③因此，作者认为，完善信用诚信档案制度是一种解决用人单位拖欠工资问题的有效监惩机制。就现阶段，要对建设行业内的诚信体系进行重点建设，将拖欠农民工工资的行为纳入企业不诚信的记录，公布于众。这样一来，按照建筑行业的…..规定，对有着不诚信记录的建筑施工企业不允许继续参与投标，难以晋升企业资质等等，让企业难以继续生存。那么，在一定程度上，企业也会对此有所顾忌。

第二，建立农民工工资支付保障基金制度。

农民工工资支付保障基金制度是一种加强对企业欠薪的前置监控，是规避拖欠的一种有效机制。前面文章中提到的关于阿联酋的劳务用工模式，对我国一些地区治理农民工欠薪问题的立法方面有可资借鉴之处。目前，在各地劳动保障、规划建设和有关金融机构等部门的努力下，全国多个省区市做出了有益的尝试。例如，深圳率先以地方立法的形式对企业欠薪保障制度进行了规范。其欠薪保障模式主要是由政府成立欠薪保障基金委员会，建立农民工保障基金。参与建筑工程项目招标的施工单位与申领建筑工程施工许可证的建设单位，根据实际情况，都要按中标价缴纳一定比例的“农民工工资保证金”，设立专户、专款专用，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。当出现欠薪问题时，只要符合条例所规定的条件，劳动者就可以向基金申请垫付欠薪。在劳动者领取垫付的工资后，领取部分的追偿权和受偿权就自动转让给劳动部门。④因此，作者认为，有必要对这种成效显著、适合推广的立法经验进行上升和总结，使之成为具有更高效力的法律制度，新的《劳动法》修改中得以体现。

第三，建立专业的举报投诉处理，做好对农民工的法律援助工作。

从众多农民工欠薪的中，我们不难发现，正是由于政府部门工作人员对农民工的态度冷漠，成为农民工利用暴力来发泄不满情绪的一个主要原因。因此，作者认为，要当务之急，就是要建立一个专业的投诉处理机构，做到让农民工投诉有门、办理迅速、查实必纠，加大清理拖欠工程款工作力度，从源头上解决农民工工资拖欠问题。同时，地方政府根据本地实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持，相关司法部门要进一步加强劳动保障法律法规普及宣传教育工作，引导法律服务机构的从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。

总之，农民工工资保障是一个任重道远的过程。通过不断的总结当前危机，在立法上予以充分应对，才能保证了被拖欠的农民工工资即时追回。这样才能使他们的积极性得以充分发挥，有利于缩小贫富差距，促进社会主义和谐社会的建立。最终，实现个人利益、企业利益和国家利益的“三赢”局面。

注释:

①参见： 张新伟，童雯，从阿联酋实施工资保障系统思考如何解决农民工工资拖欠问题，劳动保障，2010

②参见： 季羡林，龙永图，孙正达，世界列国国情习俗丛书 ―― 阿联酋，重庆出版社，2003：5-13

③参见：《温总理感叹“道德滑坡”提醒啥？》，中新社北京，4月17日，news.省略/politics/2011-04/17/c_121316948.htm

④参见：翟玉娟，深圳的工资保障制度及其立法借鉴，深圳大学学报，2003(4):20

参考文献:

［1］王安宁,新角度看劳动法和社会保障法的关系［J］,山西省政法管理干部学院学报，2009（09）:17-19.

［2］张晓，朱孔来，张清风，目前我国最低工资保障制度存在问题及改进建议――由“家乐福工资事件”引发的思考［J］，山东商业职业技术学院学报，2011（06）：23-27.

［3］王晓玲，关于中国实行最低工资保障制度的思考［J］，经济与管理，2009（11）：19-23.

［4］姜起祥，劳动者工资权益的法律保障制度若干问题的研究［J］，中国海洋大学硕士论文，2008（06）

［5］艾君．农民工的贡献大收益小让我们不安，新京报，2009

［6］李伟东，对北京外来工的权利保护研究，北京社会科学，2005(2)

［7］刘宏鹏，扬玉华，殷丽娟，农民工讨薪有多难，嘹望，2007(7)

［8］全国总工会．2010年中国工会维护职工权益蓝皮书http//www．people．00m.省略

［9］农民工调查．浓缩五年感受述说十大进步．大众日报，2009

［10］争鸣，农民工“满意”低工资的反向解读，燕赵都市报，2009．

［11］劳动和社会保障部课题组，关于农民工情况调查报告之四――农民工工资和劳动保护问题，劳动和社会保障报，2010

［12］茂林．构建和谐社会必须强化企业责任叨，求是，2008