欧洲档案利用限制的历史与现状

所谓档案利用限制，是向公众开放档案的过程中为了维护个人、国家、企业的合法权益而对档案利用规定的一些例外情况，一般以文件延期开放或设置封闭期，或对每一份文件分别设立封闭期的形式表现出来。我们以欧洲档案利用限制的历史发展和现状为参照，对当前我国的档案开放制度及利用限制进行探讨。

欧洲档案利用限制的历史发展

1789年法国大革命之前，档案的利用只是一种特权，对于大众来说，也未意识到档案开放的重要性。因此，现代意义上的档案利用限制问题并未出现。档案利用限制问题是伴随着档案开放原则的产生而产生的。欧洲档案利用限制的历史大体可划分为如下几个阶段：

1789～18世纪末：档案开放原则确立，现代意义上的档案利用限制产生　受启蒙运动及1789年爆发的法国大革命影响，欧洲的民主意识逐步觉醒。这一进步在档案利用方面的体现首先是在1790年颁布的法国《国家档案馆条例》中首次提出了“档案开放原则”，条例规定“档案馆实行开放原则，每周开放3天，法国公民可来馆查用档案”，随后，在1794年颁布的《穑月七日档案法令》中明确规定“所有公共档案馆实行开放原则，每个公民有权查用档案”，从而在法律上首次确立了档案开放原则。与此同时，《穑月七日档案法令》还规定，公民必须在有限制有监督的条件下查用档案。现代意义上的档案利用限制由此而产生，档案利用限制一开始就成为档案开放制度的一个组成部分。

19世纪初一二战：档案利用限制严格，档案开放十分有限

19世纪初开始，公民可以自由利用档案的原则为欧洲各国所采用，但在实际工作中，档案开放的程度十分有限，档案利用限制却很严格。一方面，是对私人档案的限制利用。在第一次世界大战的秘密外交期间，私人档案中通常包含了有关国际国内问题的重要信息，因此，对这些私人档案的利用，无论是在当时还是现在，必须获得其所有者的允许，另一方面，是对于国家档案馆所保存的档案的利用限制。随着公众对档案利用需求的增加，某些国家或组织作为档案的所有者意识到了档案的重要性，他们通过限制档案利用的主体或设立较长的封闭期(90～100年)等一些方式来阻挠或至少是限制档案利用的增长，例如：梵蒂冈机密档案馆中所保存的档案以“秘密”性质封闭了200多年，从1878年起才放宽了对其的利用限制，但仅对某些学者开放。

随着社会民主制度的健全，欧洲国家的档案封闭期逐渐缩短，对开放期和封闭期的严格区分逐渐被不同的制度所取代，并针对档案的具体内容区分了开放的等级。包括：1在开放期和封闭期之间插入“限制期”的概念，在此期间，档案仅对接受过高等教育的研究人员提供利用，2按档案的内容对其进行区分。并将其划分为部分提供利用、部分限制利用或完全不提供利用三种类型，3随时间的推移，档案利用的限制时限可以变更。但总体上，直到第二次世界大战末，利用档案进行研究工作仍然受到很严格的限制。

二战结束――20世纪70年代末：档案利用限制与档案开放的此消彼长

第二次大战结束以后，档案开放和自由利用才得到全面、实质性的实现，档案利用限制遭到了明显而持续的弱化。分析其原因主要有如下三个：第一，“文件生命周期”这一概念的产生及应用使文件和档案有所区别，欧洲国家根据这一理论放宽了对档案利用的限制。第二，1966年国际档案理事会在华盛顿召开的国际档案大会特别会议上。第一次在世界范围内宣布了档案自由利用的原则。这一原则的确立促使档案开放工作得到了一定的发展，各个国家根据实际情况制定了利用限制制度，第三，1968年在马德里举行的第六届国际档案大会上，特别工作组提交了题为《档案开放与缩微复制政策自由化》的主报告。大会批准了报告中的如下建议：1所有国家的档案行政机构应全面地分析与档案利用相关的条例，建议废除所有不合理的利用限制，2各国采用以时间为主的利用限制，通常的封闭期应为从文件产生到文件提供利用时不超过30年，3宣布了平等对待国内外研究者的原则，运用灵活的方式，尽量满足学术研究的需要，4应将缩微技术出版工作看作档案机构的正常工作活动。上述会议内容明显传达了削减档案利用限制的主导性倾向。

1980年――至今：个人隐私保护对档案利用限制的重要影响

这一时期，欧洲档案利用限制的特点主要体现在两个方面：一是受到了个人隐私保护的影响，二是在欧盟成员国不断增加的情况下，各国在档案开放与利用限制方面加强了立法的协调和标准问题。

信息时代，人们的隐私意识和隐私保护需要日益突出。档案的利用限制规定也越来越关注对个人隐私的保护。欧洲部分国家的档案法对与个人隐私有关的文件设立了限制期，个人数据保护法律确定了利用限制的范围。2000年由欧洲理事会部长委员会的有关成员国档案馆利用政策的R(2000)13提议中，关于公共档案的利用限制问题就涉及了对属于私人生活的信息需规定有限的封闭期。为了保护个人数据，法律普遍规定的限制期一般有三种，即：自个人死亡之日、自文件形成之日或自个人出生之日起若干年。如：拉脱维亚和爱沙尼亚对于上述三种限制期规定的年限分别是30年、75年和110年。匈牙利规定的年限分别是30年、60年和90年。西班牙最为宽松，自文件产生之日起50年，卢森堡最为严格，实行自文件产生之日起对某一类具体数据150年的利用限制。

另外。由于欧盟成员国不断增加，各国对档案开放与利用限制方面的立法的不同在一定程度上阻碍了档案的跨国利用，因此在欧盟范围内产生了对各国立法进行协调与标准的需求。根据2002年欧盟关于公众利用公共文件权利的建议，各国的立法共同原则是：除涉及国家安全、个人隐私和商业利益等最为重要的信息外，都应确保公民利用公共文件的权利。

欧洲档案利用限制的现状

1　欧洲档案利用的封闭期制度

档案利用的封闭期是指由法律规定的文件从形成到开放利用的期限。英国学者Jaak Valge和Birgit Kibal在2004年春夏对欧洲29个中央档案馆的封闭期设置情况进行了一次全面的调查，并与1994年的情况进行了对比。结果如下：

关于封闭期的设置情况及时限。2004年，欧洲大多数国家设置了30年的封闭期，少数国家如荷兰和丹麦的封闭期为20年，而没有设立封闭期的国家为数不少，有9个，包括英国。

值得关注的是，从1994至2004年，没有设置封闭期制度的国家发生了从无到有的变化，至2004年共有9个国家不再设置封闭期。如西班牙在1994年实行30年的封闭期，后来取消了封闭期制度。英国实行的30年的封闭期制度也由于2005年1月1日《信息自由法》的生效而不复存在。

而大部分欧盟新成员国仍然实行30年的封闭期。

关于早于封闭期提供利用的例外情况。调查结果显示，可能有例外的国家有10个，没有例外的国家有13个。一般允许早于封闭期提供利用大都与科学、文化历史研究的需要或官方利益有关，或者是个人与档案文件的密切关系有关。

对于早于封闭期提供利用的授权者，一般情况下都是经档案形成者允许，并最终由档案馆决定。仅有一个例外，在捷克共和国。不需经过档案形成者允许，直接由档案馆馆长做出决定。

2　欧洲限制利用的档案类型

各国所保存的档案文件，其内容很多关系到国家和个人利益。为了维护这些利益，各国都在相关法律中明确规定了控制利用文件的类型。 　 根据laak Valge和Birgit Kibal在2004年对欧洲国家档案利用限制情况的调查结果，各国限制利用文件的类型主要包括如下4类：

(1)与个人隐私有关的文件，例如个人的医疗文件、财产状况、职业活动、等。欧洲各国对涉及个人隐私文件限制利用的期限一般是自文件形成之日起75年，挪威、芬兰和英国为100年。

(2)与国家安全有关的文件，包括内政、国防、外交等，各国在这方面的利用限制大为不同，自文件形成之日起的封闭期最短为25年，最长为90年。希腊、列支敦士登、挪威、德国、瑞士、捷克共和国和乌克兰7国的封闭期为30年，克罗地亚、卢森堡、波兰、瑞典、斯洛文尼亚的封闭期为40～50年，荷兰、马耳他和丹麦实行60-80年的限制规定。

(3)与个人和企业经济利益有关的文件，包括受法律保护的科研、商业信息以及专利等，各国的封闭期为20-75年，或者根本就没有封闭期。爱沙尼亚、瑞典、波兰和匈牙利这4个国家实行20年的限制期。芬兰为25年，英国和瑞士为30年，斯洛文尼亚为40年，挪威和丹麦设置了60年的限制期，荷兰的限制期为75年。

(4)与著作权有关的文件。欧洲12个国家，包括：爱沙尼亚、西班牙，克罗地亚、列支敦士登、卢森堡，挪威，波兰、瑞典、丹麦、捷克共和国，乌克兰和匈牙利都设立了70年的封闭期，其他国家一般没有限制性规定。

值得关注的是，对于上述4种文件的利用限制。在23个欧洲国家中有16个国家规定了例外的情形。利用限制的例外情形被认为是不可避免的甚至是必须的，是个人和机构为了正当和合法的利益，在实践中以更短的封闭期开展研究工作、保障安全和公共利益。

欧洲档案利用限制历史发展和现状的启示

1　档案开放原则的全面实施经历了一个漫长的过程

欧洲档案限制利用的历史和现状告诉我们，档案开放原则的全面实施经历T--个漫长的过程。首先，在开放的程度上，虽然法国早在1789年就通过立法确认了档案开放原则，但在18、19世纪，档案馆主要对政府提供服务，普通公民甚少利用档案。一直到第二次世界大战结束，档案馆常常还是为政府利益而非公民个人利益而服务。其次，在档案限制利用的封闭期年限上，也经历了一个长期的演变过程，从最初的90年、100年逐渐缩短到30年、20年。但在最近十年里，欧洲绝大多数国家仍然保持了30年、20年的封闭期制度未变。

2　档案的开放与利用限制是一对不可分离的“孪生兄弟”

档案的利用限制是伴随着档案开放制度的产生而产生的。没有档案的开放，档案的利用限制问题就无所凭依。而对档案不加限制的开放是不现实的，如果档案不加限制地完全开放，则有可能危害到国家及社会组织的利益，侵犯个人隐私。从法国《穑月七日档案法令》首次提出开放原则至今，档案的开放利用已经成为国际间的共识，在世界范围内得到普及。但是，档案利用的限制也从来没有停止过，某些敏感的档案类型如对于涉及个人隐私档案的限制利用问题成为当下关注的焦点。档案的利用限制和档案的开放经历了一个此消彼长的过程，即档案利用限制的持续弱化。档案开放力度的不断强化，具体体现为封闭期的不断缩短。社会民主的进步、社会档案意识的提高等因素是促成这种此消彼长过程的根本因素。我国档案部门应积极应对社会对加强档案开放的期许，做到开放的最大化和利用限制的最小化，同时，在档案的开放过程中，应对档案利用限制做出明确的规定。

5　国情不同，档案利用限制的强度不尽相同

同一事物的矛盾在不同环境下各有不同的特点。一般来说，欧洲各国在利用限制方面的法律原则基本相似，但具体到各个国家的实践情况，由于各个国家的社会制度、公众意识和文化传统等的不同。其对档案利用限制的规定也不一样。如在利用限制的档案类型及封闭期方面，希腊、德国、波兰等国家规定除涉及国家内政、军事、外交等秘密，以及涉及私人隐私的档案之外，一般自档案形成之日起满30年均实行开放，而荷兰、丹麦等国家则规定为20年。英国自2005年全面实施《信息自由法》之后对档案的利用限制产生了较大冲击，原有的30年封闭期制度最终消失。

比较我国《档案法》与《政府信息公开条例》所涉及的关于档案保密和开放的规定，我国《档案法》所规定的30年封闭期制度虽然与世界大多数国家的规定相同，但在具体条款和内容方面与我国《政府信息公开条例》之间仍然存在不少的冲突。与世界其他国家类似，我国《政府信息公开条例》的实施对档案利用限制也产生了很大的冲击，如何解决这一矛盾，需要对档案立法的指导思想和具体内容进行深入思考。

4　明确档案限制利用的时间和类型，提高档案开放利用的透明度

与欧洲很多国家相比，我国对档案利用的限制性规定不够具体。根据《中华人民共和国档案法》的规定，国家档案馆保管的档案。一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定，报国务院批注施行。但是，涉及重大利益及其他不宜开放的档案的具体类型是什么，其提前或者延迟开放又是多少年?法律没有明确规定。

我国《档案法》对档案利用限制时间和限制类型没有明确规定，导致在实施过程中过于强调档案的保密和限制利用，使档案开放制度没有得到很好的贯彻实施。因此，应以政府信息公开为基础，不公开为例外的基本原则为指导，通过立法明确规定档案利用限制的具体类型、限制利用的时限，进一步健全档案开放制度，扩大档案开放的范围；在档案开放过程中，避免人为对档案利用的限制。