各国最低工资调整及评估实践

国外很多国家在最低工资的调整、评估方面已形成科学、规范的体系，并注重多方参与协商、多面考虑影响，在最低工资的基本形式上也呈现多层次、多类别的态势，逐步体现针对性和可操作性。本文介绍选定国家的最低工资调整及评估机制，以期对规范我国最低工资制度有所启示。

一、调整因素和调整频率

（一）调整因素

作为一个整体原则，国际劳工组织（ILO）第131号公约号召并建议各成员国相关机构应与社会伙伴协商最低工资，采用平衡的方法，充分考虑工人及其家庭和需要，还需考虑本国总体的工资水平、生活成本、社会保障政策、其他社会群体的相对生活水平、经济发展的要求、劳动生产率、谋求和保持较高就业率等因素①。同时，在进行调整最低工资标准时，面临价格上涨、预期通胀等因素，最低工资应定期调整以维护受到影响的工人的购买力，避免对经济造成冲击。ILO在《2008/2009年全球工资报告》中也指出在价格上涨时调整工资就像当初制定最低工资水平一样重要。

从调整因素看，目前各国确定和调整最低工资大多数主要集中在下面四个不同的方面：①工人生活需要；②可比工资与收入；③支付能力；④经济发展需要。

“工人生活需要”一般指维持生活需要的最低费用或成本。其中在预估生活费用的同时，也需考虑物价指数（CPI）的变动情况；“可比工资与收入”一般指的是最低工资和制造业的工资水平或社会平均工资水平、体力劳动者或同类人员的工资水平的比较；“支付能力”涵盖了企业竞争力、企业应付工资上调的承受力两大类指标；“经济发展需要”涵盖面比较广，一般包括当前经济状况、生产力、预期经济变化、就业情况等因素。

（二）调整频率

从调整频率看，各国每年一次、每年两次、两年一次或者不定期的情况都有（见表1）。

有的国家调整期限有固定时间，如英国、澳大利亚、法国、日本、韩国、巴西等。美国法律没有明文规定最低工资的调整频率，即间隔多久最低工资必须上调，实际操作中联邦最低工资的调整并不规则也不频繁。在调整的经济周期、调整的时间频率和调整的幅度水平等方面均有很大差异。欧洲大多数国家调整机制比较完善。无论是实行国家法定最低工资的国家，还是实行集体协议最低工资的国家，调整频率基本保持在每年一次到两次（见表2）。

二、调整幅度

以本国货币单位计算，统计1999年到2011年间选定部门国家的最低工资变化率发现，不同国家调整变动幅度差异较大。此期间英国和澳大利亚最低工资增长幅度基本相同，均在68%左右，年均增长率均在4.5%。而巴西和韩国的最低工资在这十多年间增长较快，变化率均在170%以上，巴西更是增长了300%，年均增长12.3%；而日本的最低工资增长速度很慢，从1999年到2011年间只增长了12.5%，年均增长1.0%；此外，美国和法国的最低工资增长也相对较慢，均在30%～40%之间，年均增长率在3%以下（见表3）。

三、金融危机时期调整情况

（一）金融危机初、中期调整情况

金融危机通过不同方式影响各国发展，也包括最低工资的政策变动。国际劳工组织和世界银行联合组织的一项专门针对金融和经济危机应对政策的研究发现，从2008年中至2010年底期间，被调查的77个国家当中，有33个国家的最低工资标准发生了变化。其中，21%的国家调整幅度高于CPI，13%的国家调整幅度等于CPI，而9%低于CPI调整。报告还指出，2009年21个国家最低工资出现负增长，且至少30个国家增长速度减半②（见图1）。

[最低工资调整

低于CPI，9%][最低工资调整

等于CPI，13%][最低工资调整

高于CPI，21%][没有全国最低工资或

没有调整的国家，57%]

图1 选定77个国家2008―2010年间最低工资调整情况

（数据来源：《ILO-IMF联合调查金融危机政策反应报告》）

国际劳动组织报告③中对OECD中12个国家就金融危机时期以不同方式应对危机并采取对最低工资政策的调整进行了比较。澳大利亚和爱尔兰冻结了本国最低工资，其余的10个国家都提高了最低工资。在这10个国家中，比利时最低工资的提高幅度最大，从7.55欧元提高到8.41欧元，提高了11.4%；紧随其后的是美国，最低工资从6.55美元提高到7.25美元，提高了10.6%；加拿大最低工资提高了7.8%；法国、日本、英国最低工资分别提高了1.3%、1.4%、1.2%， 在进行比较的2009年12个国家中提高幅度较小。

自澳大利亚公平薪酬委员会④2008年决定提高联邦最低工资起，该国失业率也提高了。委员会就此提出意见，基于保证工作岗位和支持就业复苏，2009年将不提高最低工资。工会要求提高21澳元/周，并指出冻结最低工资意味着低收入劳动者承受经济下滑的结果。但委员会主席伊恩・哈珀教授称，为保护就业机会以及在经济恢复时为就业复苏提供更强有力的支持，需要采取谨慎态度。

在爱尔兰，最后一次调整更新最低工资是在2007年7月。2009年，爱尔兰劳动法庭建议最低工资需要再次冻结。一些政府高层部长提到由于爱尔兰最低工资率偏高，造成了高失业率出现，要求减低最低工资，应对金融危机。与之相对的一方则不赞成降低最低工资，他们认为公共支出的其他部分还没有系统改革，越来越多人将享受不到社会福利。其他人则从另外角度持有不同观点，认为提高最低工资可以刺激消费力，因此保护就业机会，并不会有负面的经济影响。

加拿大大多数省选择提高最低工资，该国2009年最低工资加权平均值为9.08加元。一些工会要求最低工资增长到10加元/小时，认为针对消除贫困和提高平均收入，有必要提高最低工资。加拿大劳工议会认为各省可在不影响工作机会和经济良好运行情况下提高最低工资。由于劳动力市场的不稳定性，有3个省选择冻结2009年的最低工资。

（二）经济复苏初期调整情况

在经济略有复苏的情况下，许多国家尤其是前期冻结最低工资的国家在经济复苏信号初现时即重新启动最低工资调整，澳大利亚于2010年7月宣布将全国最低工资标准提高至569.9澳元/周。而有些发达国家根据实际情况，在2009年末就决定提高最低工资标准。加拿大魁北克省政府于2009年末公布，2010年5月开始将最低工资上涨50分，届时将为每小时9.50元，该省自2007年以来由8.00元每年增加50分，成为北美大陆标准最高的州或省之一。葡萄牙政府也公布从2010年1月开始国内最低工资标准将以5.6%的上涨幅度提升。与此同时，巴拿马政府也宣布将于2010年依据任务性质、企业规模与地区特性等因素，调高最低工资，涨幅在10%～30%之间。在亚洲地区，越南实行2008―2012年最低工资计划，根据原计划，国有企业、本土企业以及外资企业于2010年实施统一的最低工资，国有及本土私营企业员工的最低工资每年平均调升20%～38%，外资企业则为13%～15%。

2010年后半年，随着全球经济回暖，更多国家选择提高最低工资标准。拉美地区的巴西2010年12月决定从2011年1月1日起将全国最低工资标准提高5.88%，由2010年的510雷亚尔提到540雷亚尔（约合325美元）。巴西工会组织曾要求提到580雷亚尔，但是政府计划部门认为最低工资每增加1%，巴西国库就为此多支出15亿雷亚尔，如此会加大政府开支，加重公共债务负担。据统计，2010年巴西通胀率为5.5%，国会最终决定将2011年最低工资标准在扣除通胀因素后基本维持在2010年的水平上。此外，法国、葡萄牙、卢森堡等国大多数按照与CPI等几乎同步的幅度进行调整。

当然，也有一些国家，由于财政状况和本国实际经济条件，采取了继续冻结或下调最低工资政策。2011年底爱尔兰议会讨论同意将该国最低工资水平从2007年7月以来的8.65降低12%，至7.65欧元，这项议案还包括降低公务员薪水和退休金，旨在缩减财政赤字，减少支出，并申请欧盟和IMF援助贷款。

四、评估机制

评估机制对于调整最低工资具有关键的作用。很多国家在最低工资调整后每年会进行一次全方位评估，以期为下一次调整最低工资提供依据和技术性支持。

加拿大各最低工资委员会的主要职责就是对最低工资进行评估，搜集整理各有关部门提供的资料和数据进行相应的咨询、调查和研究，建议最低工资率或直接设立最低工资率，定期向省劳工部部长或省议会副总督提交有关最低工资的评估报告。如萨斯喀彻温省要求委员会最少每两年一次调整最低工资，为部长提出不具约束力的建议。新斯科舍省法律规定最低工资审议委员会要进行年度审议最低工资，向劳工和劳动力发展部部长提供有关该省劳动者最低小时工资不具约束力的建议。法律同时要求部长在收到报告起30日内公布并在60日内将政府回应公布。各最低工资委员会在做出报告之前，要大量搜集各方面的资料，充分听取社会各方面的意见，包括代表雇主、雇工和政府机构，以及社会群体个人的意见。如萨斯喀彻温省最低工资审议委员会2007年审议报告，就收到来自各种商会（如萨斯喀彻温省商会、加拿大独立商业联合会）、协会（如萨斯喀彻温省注册护士协会、加拿大的餐馆和食品协会等）、雇员联盟（如加拿大公共雇员联盟）、机构组织（如国家贫困组织、雷吉娜贫困局）、企业（如西方汽车有限公司等）等多种机构组织提交的分析报告和建议。2009年审议报告收到44份书面报告，其中5份来自各种商会，3份来自雇工协会，10份来自独立的商业机构，1份来自政府机构，25份来自对最低工资问题感兴趣的省内居民。可以看出加拿大最低工资评估制度比较全面地反映了各方面的意见。

英国低薪委员会每年都会对最低工资对经济和社会的影响进行评估，评估的内容包括收支、劳动力市场和竞争力三大方面。其中，收支包括收益分配、薪酬差距与薪酬结构等内容；劳动力市场包括工作时数、就业与失业情况；竞争力方面包括生产率、价格、利润和企业生存状况等内容。低薪委员会在开始每一年的评估时，并没有订下以达到某一个中位数工资的百分比作为目标。在厘定和评估全国最低工资水平时，低薪委员会主要根据政府辖下国家统计局提供的数据，进行统计及经济分析；委托机构进行调查及相关研究；留意国际间最低工资的发展动向等。

法国专家委员会是就最低工资的调整向政府提出建议的机构。政府赋予其主要职能为考虑并寻找经济活动、低收入劳动者的就业以及企业的用工成本等诸多因素之间的最优均衡。它负责最低工资标准的评估，并为最低工资的调整提供必要的信息。专家委员会有权在较广泛的范围内进行调查，且它行使职权时独立于政府。如果认为有必要，专家委员会可以建议政府降低最低工资的增长幅度，而不是按照通常的情形调高最低工资标准。

韩国《最低工资法》没有明确规定特定的政府部门负责最低工资制度的政策评估，但在最低工资委员会每年进行最低工资的调整时，会组建技术委员进行调整因素的调查。其中一个技术小组负责工资水平信息的搜集和分析。此技术小组会对往年的工资报告（包括全国的、行业的、地区的）和宏观经济数据（通货膨胀率、消费者价格指数、GDP）进行技术分析，并对往年的最低工资进行评估。他们综合考虑最低工资标准、行业平均工资、经济发展水平、市场就业状况等多项因素，以确定上一年度的最低工资标准是否合理，并为新一年标准的确定提供参考依据。

注释：

①参见ILO1970年《制定最低工资公约》（第131号）。

②参见《ILO-IMF联合调查金融危机政策反应报告》，2012年。在2010年初，国际劳工组织和世界银行对经济危机的政策应对措施进行了联合调查，在77个国家和地区进行了超过两年时间的调查（2008年中至2010年底）。最低工资是62项接受调查的政策工具之一。

③参见ILO2010-2011年《全球工资报告――危机时期的工资政策》。

④该委员会已于2008年被公平工作委员会替代。