财政预算改革的“温州样本”

1月22日下午，温州市十二届人大三次会议表决通过了《关于温州市2012年全市和市级预算执行情况与2013年全市和市级预算的决议》。

与往年不同的是，今年在温州市人代会审议这份总预算草案之前，市人大常委会曾对45个市级部门的预算草案进行了审议，并对其中6个试点部门预算草案进行重点审查、逐个表决。此举在全国尚属首创。

“这是破天荒的第一次。”温州市人大代表倪建生说，过去政府预算报告只是一些总体数据，连内行人也看不懂，代表们只好依照程序表决通过。现在，部门预算已在会前经过审查、完善，对市级总预算代表们心中就有底了。

只有总数据，弊端在哪里？难以判断是否科学合理，表决重程序轻实质

什么是预算？简单地说，就是花钱的打算。

众所周知，政府部门花的都是纳税人的钱。如何让这些钱花得透明、高效，用在刀刃上，一直是社会公众关注的热点。按照规定，政府财政预算事先要经过市人大常委会审查，然后提交市人代会审议表决。

然而，过去提交市人代会的财政预算草案很笼统，只有总体数据，罗列总共要花多少钱，其中农业支出多少，民生支出多少等等。市人大常委会预算工委相关负责人说，仅凭这些数据，没有匹配内容，令人难以判断是否科学合理，最终只能依照程序，从整体上进行审议表决通过。

这样的表决重程序、轻实质，难以起到实质性的审查作用，致使部门预算编制不够科学、预算管理缺乏效率等问题难以得到纠正。如项目设置过多过细，有的项目重复设置；预算约束不够，追加较为普遍；预算执行率不高，部分项目甚至“零执行”。

去年6月，市人大财经委对2011年度市级财政决算进行调查，并组织预算审查专家对25个部门预算执行情况进行审阅，发现这些部门的预算管理普遍存在上述现象。

比如，某局专项修缮和专项设备购置结余8181万元，该局负责人在接受专题询问时坦陈：在资金的安排和使用中缺乏前瞻性和科学性。

由于部门在资金安排和调度使用上不匹配，从而导致一方面政府投资需要大量建设资金，另一方面大量资金却“沉淀”在某些部门，或“闲置”在银行。

在前期调研基础上，市人大常委会根据市委统一部署，决定深入推进市级公共财政预算改革，引入公众参与和民主监督，扩大部门预算的透明度，使公共财政真正做到“取之于民、用之于民、告之于民”。

公共财政预算如何改革？在全国首创“分项审查”，扩大透明度

去年2月，温州市人大常委会首设预算工作委员会，并建立预算审查专家委员会。之后，温州市相继出台了《关于加快推进公共财政预算改革的实施意见》和《温州市市级部门预算审查监督办法》。

根据上述规定，温州市市级分项审查的试点部门预算、决算草案和预算调整方案都要经过市人大常委会的审查批准。涉及民生的重大项目预算和重点审查的部门预算草案，市人大常委会还要召开预算听证会。市人大常委会预算工委相关负责人说，这一系列改革可以进一步扩大公众的参与度，有利于增强部门预算的透明度，规范预算行为。

“集中采购价为何比市场零售价更高？”“如何重视群众体育发展，增加群众体育投入？”“卫生经费安排如何体现向基层倾斜？”去年12月底，温州市人大常委会首次举行市级部门预算草案听证会，邀请部分市人大代表、市政协委员和市民，对市国土资源局、卫生局、体育局的2013年部门预算草案进行听证，与会人员纷纷对预算草案以及现行预算制度提出意见和建议。

听证会之前，温州市人大常委会组织相关工委和预算审查专家，对45个市级部门的2013年预算草案进行了预审。随后，再选择其中6个部门作为试点，对其预算草案开展重点审查并逐个表决。

这6个部门分别是市人力社保局、国资委、卫生局、外事办、人防办、海洋渔业局。根据预审查意见，6个部门的预算草案都进行了调整，共调整项目99个，涉及金额3136.62万元。1月5日，6个部门调整后的预算草案均获表决通过。

预算初审成效几何？清理结余资金1.67亿元，调整715个项目

近日，温州市人大财政经济委员会在“两会”期间召开会议，审查本年度温州市的财政预算。在这次会议上，记者获悉了温州市推进财政预算改革带来的一些变化。

温州市财政局提交的一份《关于温州市2012年市级部门财政预算草案编制情况的报告》显示，2013年市级45个提交市人代会审查的部门预算共安排33.8亿元。此前，根据市人大初审意见，市财政局针对性地提出了9点整改意见并逐条加以落实，加大对2012年部门预算结余资金的清理力度，共清理结余资金1.67亿元。

温州市人大常委会预算工委提交的一份《关于2013年市级部门预算草案的初审报告》显示，通过市人大常委会的审查，45个部门共调整项目715个，根据预算安排与工作任务相对应的原则，调增项目经费5280万元，调减项目经费6851万元，有效促进了部门预算的规范化、合理化。

据悉，温州市人大常委会在此前审查过程中，发现部门预算草案中存在不少问题。有的经费本来应该属于一般公用经费或者日常业务经费的，但一些部门却巧立名目，设立了专项资金，比如招待费、出国经费、中心组学习会经费、购置移动硬盘等。经审查后，这些项目的经费全部予以取消。

温州市人大财经委员会认为，这45个部门中的6个试点部门预算草案已经根据审查意见的要求作了修改，较好地贯彻了温州市公共预算改革精神，压缩公用支出，加大民生支出，厉行节约，保证了部门重点工作的经费需求。

如何杜绝“乱花钱”？市级部门预算编制实施全程绩效管理

预算绩效管理，在国际上被称为让预算单位“不敢乱花钱”的改革。温州市创新政府预算监督方式，其目的在于从制度上有效保证财政资金分配“有章可循”，花完钱“有据可查”。

目前，温州市财政局已经按照推行公共预算改革的要求发出通知，决定对2013年市级部门预算编制实施全程绩效管理。除人员经费和公用经费等按定额标准核定外，部门预算支出在50万元以上的项目全部纳入管理范围。预算批复下达后，财政部门将对相关项目进行绩效跟踪监控，项目完成后抽取一定比例进行抽查，以督促实现项目绩效。

按照规定，除重大突发性事件外，财政部门将定期集中办理各单位的预算追加和调整。如果试点部门预算年中追加超过年初预算的10%，财政部门要编制部门预算调整方案，报市人大常委会审查批准。

如何杜绝“糊涂账”？《人民日报》文章肯定温州新探索2013年1月9日，《人民日报》发表文章说，预算监督一直是各级人大及其常委会的工作重点之一，但是账本看不懂、一本糊涂账等问题依旧较为突出，温州市人大的新探索值得肯定。

文章指出，温州财政预算改革从“整体表决”到“分项审查”，从“攥着一个总数字”到“审查一沓报告”，有利于预算监督落实到政府部门的每一个项目中，有利于深究每一笔预算安排的合理性，有利于保证政府的每一个作为更加体现民意、贴近民生。

长期关注政府预算改革的广西财经学院教授古炳玮认为，温州市试行参与式预算，在预算编制过程中导入听证制度，能够让社会公众在预算决策中的权利得到进一步体现。他建议，对因预算决策错误造成损失的，应追究决策部门及直接责任人的行政责任、法律责任。只有提高审查的有效性和透明度，才能督促政府花尽量少的资金办尽量多的实事，使政府行为更加务实、高效。