构建和谐社会视野中的政府职能转变

构建社会主义和谐社会，是我们党在新世纪新阶段提出的一项重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的本质要求，体现了全国各族人民的根本利益和共同愿望。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上，正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。构建社会主义和谐社会，对转变政府职能，实现公共治理的和谐，提出了新的更高要求；进一步转变政府职能则是构建社会主义和谐社会的重要内容，因为社会主义和谐社会的构建又在一定程度上取决于政府职能的转变，取决于公共治理的和谐。因此，加快政府职能转变、推进政府自身建设和管理创新，就成为构建社会主义和谐社会的一项十分重要的任务。

一、转变政府职能对于构建社会主义和谐社会的必要性和紧迫性

我们要构建的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。由于各级政府拥有特殊的公共权力，掌握着大量公共资源，对经济社会生活诸领域负有管理和服务的重要职责和功能，建设这样一种和谐社会，转变政府职能，推进政府自身建设和管理创新，就至关重要。

政府职能总是随着经济社会的发展而变化的。在一个国家的不同发展阶段和不同发展时期，例如在主要解决人民的温饱问题时期和现在全面建设小康社会时期，社会公众对物质文化等的需求不同，政府履行自己职责的任务、目标和着力点就不同。同时，由于经济管理体制和管理方式的不同，例如在原来计划经济体制和现在市场经济体制的不同条件下，政府履行职能的途径、形式和方法也会不同。即使在相同的发展阶段，不同地区的政府履行职能的方式和发挥作用的侧重点也会不同。这就意味着政府职能转变是一个动态过程。在市场化改革进程中，我国的政府职能转变取得了重大进展、发生了根本性变化，已经由计划经济体制下的政府转变为社会主义市场经济体制下的政府。我们今天从构建和谐社会的视野思考和探索政府职能转变问题，主要基于两个方面的着眼点：一是此前30年政府职能转变的目标和期望，有些还没有完全到位，需要进一步加快转变步伐；二是新的形势对政府职能转变提出了新的任务和要求，需要进一步拓展和深化。从“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能的基本定位看，我们要在继续履行好政府经济职能的前提下，更加注重社会管理和公共服务。换句话说，政府社会管理和公共服务职能的有效履行是以经济职能的正确、充分、有效履行为基础和前提的。这就意味着，现在强调继续转变政府职能，一方面是要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能的合理平衡和着力点的适当调整。从构建社会主义和谐社会的角度看，转变政府职能的必要性和紧迫性主要表现在：

(一)只有进一步转变政府职能，才能保持经济持续快速协调健康发展，为构建社会主义和谐社会提供雄厚的物质基础

社会要和谐，首先要发展。在政府主导型的市场经济发展模式下，正确而有效地履行好政府的经济职能，是促进经济持续快速协调健康发展的关键环节。当前我国经济运行中仍然存在一些制约经济又好又快发展的矛盾和问题，比如投资与消费比例失调、经济发展方式仍然粗放、收入差距继续扩大、城乡发展不平衡、地区封锁、市场分割等。这些矛盾和问题，尽管与我国所处的社会转型、体制转轨等宏观背景有关，但从另方面来说，也与政府对履行经济职能的认识和把握有密切关系。长期以来，各级地方政府在经济建设上不同程度地充当了市场竞争主体的角色，热衷于拉投资、铺摊子、上项目甚至包办代替企业招商引资，直接干预企业投资决策活动等，一切工作围着GDP转，而在营造环境、提供服务上则无暇顾及，发力不够。需要说明的是，地方政府特别是欠发达地区的各级政府在一定时期组织参与招商引资等具体的经济活动，有一定的历史合理性。在特定的历史时期，这可以说是地方政府的一项重要职责。但我们说的是其中的一项，而非唯一的一项。政府对自己承担的经济职能的简单化理解和片面化执行，既扭曲_r政府的角色定位，又弱化了宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能，已经成为实现科学发展的一大障碍。从这个意义上讲，现阶段推进经济发展，进一步加快政府职能转变，推进政府自身建设和管理创新，已经成为一个躲不过、绕不开的问题。

(二)只有进一步转变政府职能，才能有效化解矛盾，增加和谐因素

构建社会主义和谐社会这一重大战略任务的提出，一个基本着眼点就是要妥善处理各方面的利益关系，有效化解各种社会矛盾。随着改革发展进入关键时期，我国社会存在的一些人民内部矛盾出现了多种多样的状态，特别是就业、收入分配、社会保障、看病、上学、住房、生态环境保护、安全生产、社会治安等方面的矛盾和问题尤为突出。在市场经济条件下，社会是一个结构、价值、利益等多样化的社会，是一个多元的社会系统。各种利益主体之间在根本利益一致的前提下存在着具体利益的差别甚至冲突。因此，如何协调好各方面的社会利益关系就成为重要的时代课题。这个课题如果得不到及时有效的解决，就不利于最大限度地激发和调动广大人民群众和各方面的积极性、主动性、创造性，就会影响经济社会发展，影响安定团结大局。这就迫切要求政府全面履行政府职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上，建立健全社会矛盾和纠纷调处机制，妥善处理新形势下的人民内部矛盾，预防矛盾的产生和激化，努力消除不和谐因素，增加和谐因素，进而不断向更高层次的和谐迈进，保持和发展全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会局面。

(三)只有转变政府职能，才能适应新形势的要求，把社会建设和管理提高到一个新水平，为社会主义和谐社会建设提供重要的制度保障

加强社会建设和管理，是构建社会主义和谐社会的内在要求。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活正在发生复杂而深刻的变化，不仅经济结构、城乡结构、产业结构、阶层结构发生了重大变化，而且社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，迫切要求我们在构建和谐社会过程中不断创新社会管理体制和方法，把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。从一定意义上说，完善政府的社会管理和公共服务职能是切实加强社会建设和管理的关键。社会建设和管理水平的提高有赖于政府对公共需求的满足能力和水平的提高，有赖于政府依法行政能力和水平的提高，有赖于政府制度供给能力和水平的提高。

(四)只有加快政府职能转变，才能适应社会转型的要求，有效消除各种“在途中”现象，为构建社会主义和谐社会创造良好的社会心理环境

构建社会主义和谐社会是一个长期的历史过程，与之相适应，转变政府职能也是一个动态过程。政府职能转变

滞后以及由此带来的一系列问题，是“在途中”发生的，也就是说，是政府职能转变不到位，或者说，是没有充分实现职能转变目标造成的。但是，我们要清醒地认识到，总“在途中”也不行，必须加快改革步伐，尽快消除“在途中”的各种不合理状态，以巩固和发展社会公众对政府的信心。政府职能转变由不到位到入位的过程不能无限期，是源于这个过程太长，容易使人们把“途中”的“风雨交加”误解为“彼岸码头”的“固有天气”，从而消解了前进的动力。因此，在这个问题上既要反对后退的观点，又要警惕“满足心理”，还要防止简单强调自然演进的主张。要以足够的危机感、紧迫感，坚定不移地加快推进政府职能转变步伐。

二、以构建社会主义和谐社会为导向，准确把握政府职能的角色定位

政府职能是由一系列相互联系、相互影响的职能要素构成的。因此，对政府职能的准确把握，就成为转变政府职能的必要前提。这方面存在的问题，一是对政府职能转变本身的内容缺乏系统认知，如把转变政府职能简单地理解为弱化政府职能。二是把政府职能转变本身的内容与政府职能转变的实现问题相混淆。如认为转变政府职能就是转变政府管理方式，就是政府的机构改革，把政府职能的转变等同于政府权力的转移，以为政府职能的转变就是政企分开。这些模糊认识的存在说明，我们在政府职能转变问题上还缺乏深入的研究和探讨，也就是对政府做什么和如何做等基本问题缺乏系统的理论认知。这就要求我们要进一步从政府与市场、政府与社会、政府与公民的动态关系中找准政府的位置，明确政府的角色，做到该进入的进入，该退出的退出，该弱化的弱化，该强化的强化，使政府的各项职能有机结合，推动政府的职能总体转变，加快建立与社会主义市场经济体制相适应、与构建社会主义和谐社会目标任务相符合的新型政府职能体系。

(一)政府在经济领域中的角色定位

我国30年的经济体制改革内容丰富、头绪复杂，但就其实质来说就是政府经济角色归位的一个相互衔接的历史过程。从取得成效的一面看，与计划经济时代相比，政府已经不再扮演垄断主体的角色，逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥，开始了国有企业在竞争性领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育；从依然不足的一面看，政府特别是地方政府在经济活动中仍然在一定程度上扮演着登台唱戏的主角，从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资热，导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护等种种弊端。这就是说，政府仍在扮演着市场竞争主体的角色，“越位”现象仍比较突出，而在营造环境、提供服务等方面精力投入不够，工作成效不显著，存在明显的“错位”问题。“十一五”规划强调，政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。这意味着政府在经济领域的角色需要进一步转换――从市场竞争主体到制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。

(二)政府在社会领域中的角色定位

在社会领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是发放钱物与培训技能角色之间的合理平衡。作为“慈父”的政府直接向保护和扶持对象提供福利；作为“组织协调者”的政府，则通过相应的制度和机制安排促进社会群体间的互助。同时，不管是直接提供福利，还是提供制度和机制安排，政府的角色定位都存在一个直接救济和间接帮助之间的合理平衡问题。这既涉及对帮扶对象的资格认定，又涉及提高帮扶对象的劳动技能，使其成为自食其力的劳动者，或者成为公益劳动者。

(三)政府在公共服务领域中的角色定位

如果说强化社会职能主要表现为对弱势群体和相对落后地区的救助、保护和扶持，那么公共服务则具有普遍性特征。强化公共服务意味着面向社会公众日益增长的需求，一视同仁地增加或完善基本的公共服务。就普遍性公共服务而言，政府定位的核心是直接提供和间接提供之间的理性选择：一方面，承认公共服务是政府的份内职责；另一方面，又要认识到，公共服务不一定都由政府独家垄断生产，即政府责任不能市场化，但公共服务机制的市场化不仅不能否定，而且还要加大力度。

三、突出重点，把握关键，加快建设服务型政府

在市场经济条件下，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务。因此，在社会主义市场经济条件下，转变政府职能的基本目标，就是建设服务型政府，这是构建社会主义和谐社会对政府作用的客观要求。 建设服务型政府要把握好“服务性”、“公共性”和“法定性”三项基本原则。

――政府职能的服务性原则。服务型政府的本质体现，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和公众是否需要，并以此作为明确政府职责和功能的依据。要下决心变“管理”为“服务”，寓管理于服务中，以优质服务推动经济社会协调发展，以满足人民群众日益增长的物质文化需求。

――政府职能的公共性原则。政府是最重要的公共权力载体，理应成为社会公共权力的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品和服务来行使行政权力，实施积极的公共管理。政府还应把握公众需求和经济社会发展需要，确定提供哪些公共物品和其优先程度如何安排，并以公众的满意程度和推动经济社会协调发展程度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准。

――政府职能的法定性原则。在一个不断变化和发展的时代，政府职能具有动态性，但是动态性不等于随意性。也就是说，政府职能转变必须坚持“职能法定”原则。目前，一些地方政府在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等4大职能方面尚有欠缺，根本原因在于对政府职能缺乏法规界定和规范，更缺乏对不规范履行职责的法律追究和问责。所以，必须依法界定和科学规范政府职能，实现政府职能及时、科学定位。

转变政府职能，建设服务型政府，要以改革创新为动力，以社会和公众需求为导向，建立中国特色的公共服务和社会管理模式。当前和今后一个时期要着重做好以下几方面的工作。

(一)牢固树立以人为本的施政理念

这是建设服务型政府的根本要求。在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的多方面需求，促进社会和谐进步是政府职能转变的基本任务。因此，必须全面贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民的思想理念。在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中坚持以人为本，注重解决民生问题，努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平，切实保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的权益，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展

成果由人民共享，促进人的全面发展。必须强化服务和责任意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。

(二)深化行政管理和社会管理体制改革

这是建设服务型政府的关键。要以更加注重履行社会管理和公共服务职能为着眼点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力，全面、正确地履行政府职能。继续深化行政审批制度改革，认真贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政审批事项。按照权责统一的原则，合理划分各级政府、政府部门及其工作人员的职责范围，做到权责一致。要加快社会管理体制改革，既要增强社会活力，又要保持社会稳定。推进政事分开和事业单位分类改革，支持社会组织参与社会管理和公共服务。坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，积极有序地推进公共产品和服务供给的多元化，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。要推进社区建设，健全社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

(三)健全公共服务和社会管理政策体系

这是建设服务型政府的基础性工作。要以构建社会主义和谐社会作为完善公共政策的基本目标和内容，制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助和医疗卫生、教育、文化发展等公共服务体系方面，都应当制定与经济社会发展水平相适应的基本标准。要适应社会结构、社会利益格局的发展变化，建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。同时加快推进社会事业和社会管理制度改革，建立健全科学合理的长效机制，努力完善公共服务和社会管理政策体系。

(四)完善公共财政体制和制度

这是建设服务型政府的重要保障。必须按照不断强化公共服务和逐步实现基本公共服务均等化的要求，深化财政管理体制改革，健全公共财政体系。加大调整财政支出结构力度，把更多的财政资金投向公共服务领域，特别要加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境保护、公共基础设施建设、社会治安等方面的投入，形成有力的、可持续的财政支持体系。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，建立规范化、法制化的财政转移支付制度。加大财政转移支付的力度，特别要加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持。财政资金转移支付应当重点向县乡级倾斜，着力解决县乡财政困难，以增强基层政府提供公共服务的能力。鼓励社会力量兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等事业，不断增强公共产品和公共服务的供给能力。

(五)坚持依法行政和强化绩效评估

这是建设服务型政府的内在要求。各级政府及其部门必须坚决维护宪法和法律的权威，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道。加强行政立法工作，特别要更加重视公共服务和社会管理方面的立法。进一步明确行政执法权限，提高执法水平。完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，把实现社会发展目标、公共服务水平、社会稳定和谐以及降低行政成本、勤政廉政等情况作为评估的重要内容，形成正确的政绩导向，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。

(六)加强政府公务员队伍建设

转变政府职能，建设服务型政府，关键在人。这就要求加强公务员队伍的思想、制度、作风和能力建设。各级政府和每个政府工作人员都要牢固树立权力是人民赋予的、必须用来为人民谋利益的观念。各级政府都要健全规范权力和有效监督权力的制度，做到用制度管理、按制度办事、靠制度管人，使权力得到正确、合理、有效运行。每一名政府工作人员都要树立良好的思想作风、工作作风，做到求真务实、勤政高效、廉洁自律。要加强基本理论和现代政府知识的学习，增强全面和正确履行政府职责的能力，努力提高公共服务和社会管理的水平。