慈善事业的经济学分析

摘 要：慈善事业是社会保障的重要组成部分。作为第三次分配的重要载体，慈善事业具有增加社会福利和社会总消费等方面的经济功能。我国慈善事业的发展时间虽然不长，但发展速度很快，同时也凸显了善款运作方面的问题。文章从产生慈善行为的经济动因出发，揭示了慈善事业对经济发展的影响，并在分析慈善资金供给与需求的基础上，对资金的合理使用与慈善组织的有效监督提出了政策建议。

关键词：慈善事业；慈善资金；经济学分析

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）03-0061-06

慈善事业作为缓和社会矛盾的剂，在改善民生、维护社会稳定等方面有着举足轻重的作用。慈善事业在国外的发展有很长的历史，并在许多国家及我国的香港、澳门、台湾地区十分发达，补充和完善了这些国家或地区的社会保障体系。慈善事业在我国大陆地区还是一项新兴事物。1994年4月以中华慈善总会成立为标志，我国慈善事业开始进入自改革开放后一个新的历史发展时期，在社会救助和公共福利事业等方面缓解了社会成员生存困境，促进了社会的和谐发展，是第三次分配的重要载体。慈善事业发展中的核心问题是善款的来源与合理使用。近年来屡屡爆出的慈善丑闻，如玉树地震的善款风波、郭美美炫富事件等，这些事件从不同侧面反映出慈善资金的透明使用和监督已成为社会关注的焦点，慈善组织的公信力正在遭遇社会认同的危机。可以看出在社会主义市场经济持续发展的进程中，现代意义上的慈善事业在我国获得了新的发展机遇。由于我国的特殊国情，现代慈善事业的发展不可避免地面临诸多挑战，为此从理论上探究慈善事业的发展瓶颈，探索慈善事业的发展路径具有十分重要的现实意义。

一、文献回顾

现代慈善事业是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体进行无偿救助行为的总和。它通过合法的组织形式，根据特定的弱势群体需要，集聚并配置社会资源，是国家社会保障制度的必要补充。国内学者对慈善事业的研究主要集中在以下几个方面：关于对慈善组织的培育，郑功成认为慈善事业只能由民间团体或非政府组织来承担具体的组织实施工作，这是慈善事业之所以成为一项有益的公益事业而非单个的行为的组织基础，也是它作为一项社会性救助业而不被纳入法定社会保障或官办社会救助体的重要原因所在[1]；韩克庆认为目前我国慈善捐赠事业具有发展水平低、政府主导性强、慈善捐赠组织缺乏公开透明乃至公信力低下等特点[2]，何兰萍等分析了阻碍慈善捐赠进一步发展的文化与法律制度因素等，提出培育现代慈善意识、健全监督机制等政策性建议[3]；郑功成强调慈善组织应市场化发展，我国慈善组织官办色彩浓厚，在运作过程中对行政依赖力过强，应由行政化运作走向市场化的模式[4]；王大海等提出慈善事业的发展可以选择合作治理模式，通过政府、私人部门、第三部门对公共事务的合作治理，以合作、协商、伙伴关系的确认与认同实施对社会慈善这类公共事务的管理[5]；肖保和认为对慈善事业的监督应从政府监督、社会监督、利益相关者监督和独立机构监督等方面构建我国的慈善组织的外部监督机制[6]。现有的研究对慈善事业的发展有较大的进展，但研究多集中在宏观层面且相应的数据较少。目前慈善事业发展出现的问题都集中在善款的使用、运作和去向不明确等方面，所以本文拟从这些问题出发，从经济领域对慈善事业的发展进行分析。

二、慈善行为的经济学动因

关于慈善行为的动因，学术界的争论从未停止，经济学家以慈善行为主体的自我满足意识作为慈善事业发展的原动力，而社会学家却认为慈善捐赠的行为动机源自于人善的本性。从以上争论可以看出两方辩论的焦点在于慈善行为究竟是利己主义还是利他主义，笔者认为人之所以产生慈善行为是经济人与道德人的统一体，以不在意资金为着眼点，是利他与利己的相互呼应。

（一）经济人与道德人的统一体

现代经济学之父亚当·斯密在其经典著作《国富论》中系统的阐述了经济人假设思想，他认为所谓“经济人”就是从个人利益即“自爱”出发而从事经济活动的人，在他看来利己是经济人的本性，是人类从事一切经济活动的出发点，每一个人的利益会促使他去寻找最有利的用途，避开最不利的用途，并在这个过程中不断地竭力为他所能支配的资本找到最有利的使用方法，达到对财富追求的最终目的。作为慈善捐赠人从经济人角度出发，通过慈善行为和普通消费行为的合理组合来实现财富对个人效用的最大满足，在这个过程中，他所购买的不是实际消费商品，而是作为购买用于满足精神需要的一种服务产品，以获得良好声望、减少负罪感、避免社会指责及精神慰藉等，并且在某些企业捐赠人看来慈善行为就是一种带给企业长期回报的投资，将企业捐赠与企业经济目标联系起来的努力，发达市场经济体系中的投资者不仅追求投资收益流贴现值最大化，也可能支持企业投资于现值收益小于企业投资成本贴现值的投资项目。所以作为理性的经济人，无论是慈善行为带来的内心满足还是隐形投资的回报，都是个人利益最大化的体现。

然而，在这个貌似利己的过程中，同时达到了利他，通过慈善行为对社会弱势群体进行了最大限度的帮助，就如亚当·斯密在其另外一本著作《道德情操论》一书中提出的“道德人”即是有利他心（或者同情心）的人，作为经济人，人当然具有自私自利的一面；但这种自私自利又不是纯粹的，人还有富有同情心的一面，即人除了自利的一面外，还有利他的一面，无论人是怎样的自私自利他都有作为道德人的本性存在。在市场经济活动中，慈善行为作为一种理性的投资，它所购买的大多是社会公共产品，在这个自利的过程中缓解了作为政府提供公共产品的压力，补充政府福利系统漏洞，达到资源的有效配置和合理利用。作为道德人的利他主义与经济人的利己主义，在慈善行为这个过程中，同情心的人类天性使得个人从利己走向利他，并在经济活动中追求个体经济利益的同时，依靠客观经济运行机制——“看不见的手”，既实现了个人私利，又增进了公众利益，所以慈善行为是人以经济人与道德人的统一体作出的利己与利他行为的过程。

（二）不在意资金的促使作用

当人们在购买一种商品时自然要与商家进行价格之间的商讨，即购买者要求降低价格或是商家要求提高价格，在这个过程中双方所关注的增减额度成为在意资金，其额度与交易的金额大小有关，而在交易过程中还存在一个双方均可忽略或是让步的额度称为不在意资金，可以看出争论的焦点在于在意资金的商榷，不在意资金不在考虑范围之内[7]。那么，在慈善捐赠的行为中，个体或是企业捐赠的金额就来自于不在意资金，如果捐赠的金额使得捐赠人感到压力甚至痛惜，捐赠人就不会将此资金用于慈善行为，正是因为善款通常是人们可以忽略不计的部分，捐赠对主体行为不构成影响从而促使了慈善行为的产生。

同时慈善捐赠的金额遵循1%定律，一般在购物时，商品交易额的1%成为不在意资金，交易额的100%是在意资金，从1%到100%的过程中是不在意资金向在意资金的转变，如果金额逼近100%就成为在意资金，反之为不在意资金。同样在捐赠行为中，善款与个人或是企业的资产总额有关，一般捐赠者会将资产的1%拿出来用于慈善事业，1%属于“不在意资金”的范围，不会对捐赠者产生巨大影响，相反这1%还有可能对慈善者带来某些层面的满足，如企业家社会声誉提高，个体因慈善捐赠带来精神愉悦，企业也将会实现长远目标，可见1%的不在意资金将会给捐赠者带来隐形收益的回报，慈善行为由于不在意资金的促使而有序进行。

三、慈善事业对经济发展的影响

在经济活动层面中，慈善事业作为一种社会财富转移的特殊形式，对调整我国的财富结构、维护转型期的社会稳定起到积极的作用，通过慈善救助解决了脆弱社会成员的生存困境或特殊困难，从而发挥着社会保障的功能作用，同时也实现了资源的有效配置。

在某种程度上，慈善事业是第三次分配的一种形式，社会的第一次分配是在生产部门中的初次分配，第二次分配是强制性的税赋征收，第三次分配就是建立在自愿基础上的慈善项目，它将有效的弥补前两次分配中的不公平与缺点，一定程度上缩小社会成员之间的差距，现实表明，社会财富在经历第一次分配和第二次分配之后，在资源和财富的整合分配方面依然有不尽人意的地方，这就意味着在社会协调发展方面还有一些工作要做。因此，从收入分配的角度来看第三次分配就显得尤为重要，它的影响是全面而广泛的，所发挥作用的领域是市场调节和政府调节无法比拟的。

进入20世纪90年代以后，随着市场经济在我国的快速发展，同时也带来了贫富差距拉大、困难群体增多、环境污染严重、地区之间发展严重失衡、偏远地区医疗水平差等一系列社会问题，据国家统计局数据显示城镇居民的贫富差距已由1978年的1.6倍扩大到2010年的7倍，农村居民的贫富差距由1978年的2.9倍扩大到2010年的6倍，基尼系数从1978年的0.18上升到2010年的0.61，远远超过警戒线0.4。可见，贫富差距的不断加大已成为不争事实，现阶段一部分社会成员在需要帮助的同时另一部分社会成员具备这个能力，所以构成了慈善事业两极的社会成员即有捐献能力者与需要救助者，慈善事业则成为沟通两者关系并适度平衡其利益的良好渠道。根据边际分析理论，捐赠者捐出的那一部分财富和受益人得到的财富，二者产生的是正经济效应而非正负相抵，同时，它也让穷人不至于因失去基本生存条件而造成社会动荡，因而实现了帕累托改进，有利于社会福利的增加。

慈善事业所进行的社会救助和社会救济活动在一定程度上减轻了政府对公共产品投入的压力，政府提供的公共服务往往是由政治决策过程决定的，其结果往往反映了中位选民的意愿，而留下了大量的不满意的选民群体，形成“政府失灵”。慈善组织作为非营利性部门，专门提供集体类型物品，弥补政府和市场在提供公共物品方面的局限性，非营利组织作为政府以外的集体物品的提供者有存在的功能需求。提供公共物品不免会产生搭便车行为，不仅浪费了巨大的社会资源，并且减少了公共产品的有效供给量，通过慈善捐赠和救助行为，可以使有限的社会资源得到合理的利用，使得最需要帮助的人群得到帮助，达到资源的有效配置[8]。可见，慈善事业使得社会福利的提供与市场经济效率之间谋得平衡发展，调节资源分配和解决市场失灵，弥补政府失灵，是解决效率与公平问题的新模式。

四、慈善资金的供给与需求现状分析

慈善事业的经费供给来源主要包括二个渠道，其一是来自政府财政对慈善事业的拨款或援助，它通常被纳入财政预算；其二是来自社会捐赠，其中包括企业或各种经济实体的捐献和社会成员的个人捐献，它是社会成员通过社会产品的初次分配和再分配而获得相应份额后自愿付出的份额。从表1中可以看出，中央级民政事业费从2001年的1.4亿元增长到2010年的48.8亿元，增加了34倍，中央专项转移支付由2001年的108.2亿元上升到2010年的1342.4亿元，其他各项如抚恤、安置、救灾、低保、医药救助等各个方面的资金支持也在逐年上升，政府公共财政的支出使得慈善资金的来源得到一定程度上的保证。

作为慈善经费的另一个重要来源社会捐赠，从表2中可以看出社会捐赠款从2001年的11.7亿元增长到2010年的596.8亿元，增加幅度为51倍之多，其中社会组织的捐赠10年间从4.1亿元上升到417亿元，增长101倍，个人捐赠从7.6亿元增加到179.8亿元，增幅为23倍之多，可见社会各界包括社会组织和社会成员的自愿捐献构成整个慈善事业生存与发展的重要经济基础，所捐献的资金或实物等能够为慈善事业的正常运作提供稳定的财政来源。

慈善事业是一种帮助人的社会公共事业，我国正处于经济和社会转型时期，从传统的计划经济转变为市场经济，各种矛盾突显出来，需要政府投入的领域涉及方方面面，国防、教育、科技、文化、卫生、体育、基础设施等公共领域无不等待着政府的投入，同时市场失灵在收入分配方面突出地表现为“富者愈富，穷者愈穷”，并且我国又是一个自然灾害频发的国家，每年都有因灾害失去最基本生存条件的大量人群。从表3中可以看出受灾人口在2010年已经达到42610.2万人次，因灾发救济费累积人次由2001年的5727万人上升到2010年的8137万人，城市最低生活保障人数由2001年的1170.7万人增加到2010年的2310.6万人，农村救助总人数在10年间从385.3万人激增到6443.5万人，其中老年和残疾人由82万人次增加到242.6万人次，增加3倍，智障和精神病人在2010年达5.3万人，相比2001年增加1.5倍，儿童等待救助的人次为4.2万人，其他等需要救助的人群在10年间增长20倍之多。

从以上分析中可以看出，我国人口基数大，相当一部分人由于贫困或灾害等原因仍没有基本的生存条件，虽然中央政府的民政事业费投入在逐年增长，以及来自社会各类组织和个人的捐赠在10年间都不同程度的有所增加，但仍不能满足当前各类人群需求，以2010年为例，政府对慈善的拨款和社会捐赠合计为1992.9亿元，需要救助的各类人群总数为51639万人次，人均救助款仅为385.93元，可见慈善的需求与供给仍处于不平衡状态，等待救助的人群大量存在，慈善救助能力有限。

五、促进慈善事业发展的路径选择

从以上慈善资金的供给与需求看，人均能得到慈善救助的程度比较薄弱，究其原因一方面是政府财政支持幅度相对较小，社会成员的慈善意识有待进一步挖掘，另一方面是由于慈善组织的半官方色彩，内部管理存在漏洞和外部监督不到位等原因导致善款使用缺少透明度，所以要保证慈善事业的良好有序进行，必须从以下几个方面着手：

（一）政府在财政及税收政策上的支持

政府的财政支持是慈善事业能够长久有效运行的最基本保证，慈善事业通过自身活动救助各类需要帮助的人群，一定程度上缓解了政府社会保障的压力，而政府若想借助慈善行为减轻自身负担就必须以适当的方式支持慈善事业的发展，其中最有效的方式就是财政的直接拨款，并且加大财政拨款的力度。各国的经验表明，政府对非营利性组织的资助是不可缺少的。对于慈善组织，政府可以划拨部分社会福利基金给慈善机构，用于慈善救助和公益项目，慈善事业从本质上排斥政府的行政干预，但不排斥政府财政的援助。慈善事业通过自己的活动减轻了政府的社会保障责任和相应的财政压力，这是慈善事业对国家财政所作出的贡献；而政府财政若想更好地利用民间的力量来减轻自己的负担，并促使社会和谐发展，也应当通过适当的方式来支持慈善事业的发展，给予慈善组织实质性的支持，让直接开展社会救助的慈善机构与官方福利机构享有同样可以直接拨款的权力，慈善事业与国家财政不是两张相互分割的“皮”，而是互为一体的两面，是相互支持、相得益彰的关系。

税收作为政府宏观调控的杠杆，相应的税收政策会影响慈善捐赠行为，表现为部分所得额免税而降低了捐赠者的实际税收负担，同时由于对部分所得免税相当于增加了捐赠者的实际财富数量。所以应利用税收杠杆，通过对慈善公益捐赠减免税收，实现对公益事业参与者的税收照顾和优惠。首先提高公益性捐赠税前扣除的额度，适当考虑扩大捐赠的税收优惠范围，比如增大允许税前扣除的比例、允许大额慈善捐赠向以后年度结转扣除等，以此增加捐赠者的免税收益；其次开征新税种，增加富有者不进行慈善捐赠的经济代价，主要是考虑在适当的时候开征遗产税、赠予税乃至特别消费税，通过税收政策促使财富拥有者改变保留财富的路径，鼓励其将个人财产对社会进行捐赠，承担更多的社会责任，而不是留给子孙后代。

（二）培育现代慈善精神，支持社会捐赠的发展

社会捐赠是慈善事业发展的重要保障，它与政府财政相辅相成，相互弥补。社会成员的自愿捐赠需广大成员有良好的慈善意识作为先导，我国的人际关系是以亲疏来论，在大多数人的观念里仁爱与帮助限于家族内部或亲近之人，由亲及疏、由近及远，缺乏现代慈善精神所倡导的博爱理念。所以应摒弃固有观念，倡导建立在平等、博爱基础上的现代慈善意识，营造良好的舆论与社会氛围，大众媒体应承担相当的社会责任，呼吁平等、博爱、公平正义的良心，造就公众的现代慈善意识及自觉行动。先富者应成为参与慈善事业的榜样，慈善机构应积极努力发挥榜样的潜力，公众需要有榜样作为参照，树立典型与大众参与是慈善事业发展的两架马车。只有全社会成员有现代慈善意识的主导，才能使得社会捐赠广泛开展，社会各界的捐赠使慈善的存在有了现实性，立足社会捐赠面向全社会的慈善事业才能得到长效发展。

（三）还原慈善组织的“色彩”

当前我国大部分慈善组织是依托于中央和地方各级民政部门建立的，与民政部门有着密切的联系，由政府机构作为其主管部门，有的组织则是刚从民政部门分化出来，与民政部门还是两个牌子、一个部门的关系，慈善组织的负责人和管理者大都来自政府部门，带有强烈的“行政”色彩，阻碍了慈善组织本身的独立性，导致寻租行为的发生[9]。在现行监督机制不健全的情况下某些政府官员利用其对慈善组织的人事管理权谋求自身利益，使得善款被滞留、挪用， 出现不实报灾获取救灾资金及资金使用和去向不清等问题，慈善腐败将直接导致人们对政府的不信任和对慈善工作的怀疑。所以应该去掉慈善组织的半官方色彩，按照国际惯例慈善机构属于非营利的组织，应由民间力量来创办，符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性，政府在慈善事业中应当是倡导者、监督者和法律保障者，理顺慈善组织与政府的关系，慈善组织是独立于政府、独立于市场而提供社会服务以满足人民需要的第三方力量，包括隶属于这一类的所有的社会团体与非政府的民间组织，与政府形成一种彼此独立、相互支持的伙伴关系。

（四）建立严格的监督管理机制

慈善组织的资源是一种公益产权，由于公益产权制度本身的缺陷，造成资金使用不明、腐败等多种问题产生，其结果必然导致人们怀疑慈善组织、基金会的诚信，严重影响慈善事业的健康发展。那么就需要这种公益资产的运作有一种外在的硬约束，通过这种硬性约束机制向政府、捐赠人、受益人以及全体社会公民监督资金运作的全部情况，做到真正的透明化。目前我国对慈善组织的监督呈现政府为主社会为辅的局面，政府对慈善组织的内部运作直接干预而对财务情况缺少监督，严重降低了慈善组织的独立性，同时，外部监督机制几乎处于空白状态，难以形成有效的监督体系。所以要建立严格的监督管理机制，政府监管和完善的外部监督机制双管齐下。

首先，政府监管应从直接干预转变为通过经济、法律等手段进行间接干预，为避免政府监管主体的多元化的局面，可以建立专门独立的监督管理机构——全国慈善监督委员会，与银监会、保监会的功能相同，对慈善组织在内的公益机构进行统一监督和协调，审查和监督慈善机构的活动是否符合有关法律规定。其次，健全外部监督机制，包括内部管理机制、社会监督机制与第三方评估机制。内部管理机制方面要聘用专业的职业人员，建立规范、公开的财务制度，尤其对善款的募集、管理和使用等要有严格的规章制度，并建立捐赠款物使用的追踪、反馈机制；社会监督机制方面要加强对慈善组织的舆论监督与公众监督，及时向社会公布捐赠款物的运作情况，并制定行业标准形成行业自律机制；作为第三方评估机制，可以定期邀请国内外具有权威性和专业性的评估机构对慈善组织的运作开展评估工作，制定评估规程和评估指标，及时评估结果，以公正的评估结果推动组织公信力建设。

（五）加强慈善立法和政策落实

良好的法制环境是慈善事业发展的有力保障，加强慈善立法是进一步促进慈善事业发展的依据和保证，虽然我国已经颁布了一些对慈善组织管理的法律法规，但现有的法规尚不健全，《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》未涉及慈善组织的财产披露、税收优惠等细则方面内容，未针对不同的慈善组织制定分门别类的法律法规。因此新的慈善法必须明确慈善组织独立的法律地位，规范慈善组织的性质和操作程序，明晰政府监督部门与慈善组织的关系，及政府的相关职能、监督方式方法，有效监督企业、组织和个人慈善捐赠行为，以保障捐赠承诺的兑现，避免慈善欺诈等不良事件的发生[10]。同时改革慈善组织登记注册制度，降低准入门槛，尤其是业务主管单位的限制，逐步实行登记备案制，使大量草根组织能够得到政策优惠。

参考文献：

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[2]韩克庆.市民社会与中国慈善组织的发展[J].学海，2007（3）：73-77.

[3]何兰萍，陈 通.关于当前发展慈善事业的几点思考[J].社会科学，2005（8）：73-78.

[4]郑功成.中国慈善事业的发展与需要努力的方向——背景、意识、机制、法制[J].学海，2007（3）：62-67.

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