对规范政府非税收入的收缴管理的思考

【摘要】政府非税收入在地方政府收入中占据了很大比重。但因其存在收缴渠道复杂、主体不够明确、管理不规范等问题，应该借鉴国外经验结合我国实际不断进行完善。

【关键词】政府非税收入；收缴；完善

政府非税收入通常是特指政府财政收入中对应的非税收入那一部分来源广泛的财政收入，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入，以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等多方面收入。目前，政府非税收入的总额巨大、征管渠道复杂、相应的主体不够明确、管理不规范等，收入收缴管理与建立公共财政改革要求相比还存在一定差距，仍存在一些亟待解决的问题。

一、政府非税收入的含义与特点

政府非税收入通常是指由各级政府及其所属部门单位、代行政府职能的社会团体和其他组织依法利用行政权力与政府信誉，以及国家资源与国有资产或者提供特定公共服务，借以得到征收与收取，提取与募集到的除税收和政府债务收入以外的那部分财政收入。政府非税收入通常包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入，以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等几个大类。政府非税收入各大类凭借的依据有所不同，有的凭借行政权力征收，有的凭借国家资源和国有资产所有权取得，有的依托政府信誉募集等[1]。

政府非税收入根据不同的分类具有不同的特点。一是具有不确定性的特点。政府特定的行为与所涉及的特定管理对象应该成为政府非税收入的主要征收对象，当特定的行政行为或行政对象大幅减少或者直到完全消失，诸如限期治理、行业集中突击整治等，相关的罚款行为与收费项目往往出现阶段性剧烈波动。二是具有特定性的特点。政府非税收入的收费项目与主体以及管理对象或服务对象均具有特定性，体现出政府自身特定的社会管理职能。三是具有项目确定特殊性的特点。各级政府的非税收入项目并非可以随意确定，而是必须经财政、发改等相关主管部门审批确定。四是具有补偿性的特点。政府非税收入以成本价格作为补偿基础，通常也是绝大部分项目征收标准遵循的制定原则。相关单位与政府部门在进行社会服务行为与相应的特定管理时财政部门安排相应的预算作为征收工作的补偿。

二、我国政府非税收入收缴管理存在的典型问题

我国政府非税收入收缴管理改革尽管在稳步进行推进，但相应切实有效的改革进度仍有待加快。深化政府非税收入改革涉及的资金数量与规模较大，牵涉面广，改革难度大。一是全国改革模式有待进一步进行规范。政府非税收入从立项、征收、资金管理和监督等环节，尚没有一套完整统一的全国性法律法规体系作为依据，对随意减免或增加收费项目等内容缺乏强有力的监督管理和惩戒措施。收入收缴管理征管体系不健全，征管力量严重不足。中央与地方的非税收入的分成部分的收缴管理机制需要进一步理顺。目前，中央与地方的非税收入分成设计较为复杂，相应的分成环节结构设置不统一，而且各自分成比例的规定也不同，两个部分的解缴程序也不同[2]。这在一方面影响到各级政府非税收入相应数据的完整性与准确性以及真实性；另一方面不利于各级财政部门进行有效的收缴与使用方面的综合监管。二是我国政府非税收入收缴管理的信息化建设力度不够，对银行的监管不够科学。各级政府的非税收入收缴改革必然以先进的信息系统建设作为技术基础。因此对信息化建设的力度将直接影响到非税收入收缴管理改革模式的选择与改革的成效。发达地方与经济落实的地方收缴管理信息化建设水平力度差距很大。发达省份已经将信息化建设推进到乡镇一级，从而能够为改革进行整体推进奠定了基础。但很多省份几乎还停留在票款分离与银行代收等初级阶段，非税收入收缴管理的信息化建设相对非常滞后，既不能方便缴款人缴款与执收单位开展执收工作的要求，也无法满足公共信息公众进行查询的现实需要。独立的第三方对银行开展的监管不够。非税收入银行工作效率以及相关服务质量的高低势必直接影响到非税收入收缴的效率与质量。政府非税收入先缴入财政专户，再由财政部门缴入国库，借增大了财政部门的工作量，而且无法做到及时缴库。三是各地改革进展也存在不平衡，有的比较彻底，有的没有涉及到纵深处的利益纠拌。

三、政府非税收入收缴管理的经验借鉴与完善环节

国外政府非税收入收缴管理的经验借鉴。美国政府对非税收入收缴管理的经验。具有透明的非税收入的收费标准，具有相应成熟的资产评估体系与会计体系。美国政府对非税收入收缴的收费收入专款专用，非税收入收费收入不能够用于一般公共服务项目，而只能够运用于对某些福利或服务项目提供资金支持[3]。美国所有的政府非税收入均被要求纳入相应的预算管理范围，而且被要求专款专用。美国政府非税收入征收项目的确定已经非常成熟地开展法制化，非税收入的每一个项目与控制以及开征与标准都有明确规定，需要经过选民或议会投票决定。澳大利亚政府非税收入收缴收费项目确定全部法制化，分别在联邦和州两级政 府拥有非税收入收费审批权。澳大利亚政府非税收入收缴遵循成本补偿的原则，奉行不能以营利为目的。澳大利亚政府非税收入收缴全部在预算管理的可控范围内。

我国政府非税收入收缴管理的完善环节。不断健全规范的政府非税收入收缴管理程序，可以制定《政府非税收入收入收缴管理法》，对政府非税收入收缴项目的设立权限、征收以及征收标准管理、资金监督管理作统一规定，对各级政府不得随意减免或增加收费项目，对调整征收标准必须经过听证等程序予以明确。各级地方政府与中央政府的非税收入纳入相应的预算管理范围专款专用。修改完善现有的《预算法》、《会计法》等法律，增添政府非税收入相关内容。根据政府非税收入“国家所有、政府使用、财政管理”的原则，明确财政部门征收和管理的主体地位以及执收单位受托职责，逐步改变政府非税收入主体多、征收分散的现状，逐步扩大财政直征范围。积极推进政府非税收缴电子化管理。着力推进自助设备、网上银行等先进缴款方式在政府非税收入收缴过程中的应用，更好地满足缴款人和执收单位的需求，提升收入收缴效率，按照就地缴库业务运行特点，建立财政、执收单位、人行三方联网、信息共享的运行系统，使非税收入与税收收入同样直接入库。进一步理顺各级地方政府非税收入收缴管理与分成体制。

总之，政府非税收入收缴管理的改革过程，同时也是一个制度演变与变迁的发展过程。政府非税收入收缴管理制度要进行制度创新，应该遵循相应的理论基础，诸如公共财政理论、信息不对称理论与委托理论等。近些年，伴随着政府非税收入的总量逐渐扩大与日益透明化，相应的收缴管理也在逐步规范化，可以预想，我国公共财政体制框架应该能够日渐清晰。

参考文献：

[1]白宇飞.我国政府非税收入研究[M].经济科学出版社，2008.16

[2]于国安.非税收入管理探索与实践[M].经济科学出版社，2005.68

[3]潘明星.创新政府非税收入管理方式的思考[J].中国行政管理，2005（2）：36