规划“城乡规划”

长期城乡规划分治导致诸多制度性缺陷，走向工业化和城市化的中国急需统一的城乡规划法，并强化城乡规划的法定性

大广场、宽马路，人民大会堂式样的办公大楼，名目各异的“形象工程”，形形的“开发区”、“新城区”，这些都是近年来屡遭诟病又屡禁不止的“建设乱相”。

4月24日，《城乡规划法（草案）》（下称《草案》）首次提交全国人大常委会审议，该法一旦正式通过，上述现象有望得到缓解。

《草案》共分七章，涉及城乡规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等，总计73条，全文1.2万字。较之1989年出台的仅46条、4000余字的《城市规划法》，无论从内容到篇幅都大大拓展，几乎等同于重新制订一部新法。

目前，中国的城市建设由《城市规划法》规范，农村建设由《村庄和集镇规划建设管理条例》（下称村镇条例）规范，行内称为“一法一条例”。同时，村镇条例属于行政法规，法律效力低于《城市规划法》。

“‘一法一条例’出台于十多年前，长期的城乡规划分治导致诸多制度性缺陷。中国的工业化和城市化急需一部统一的《城乡规划法》来规范。”中国城市规划学会秘书长石楠对《财经》记者说。

规划乱相丛生

1949年后，中国长期实行计划经济体制。在计划经济时代，所有的建设和投资都由政府控制，规划是“政府计划”的附庸，至多是具体项目的“建设规划”。随着市场化改革的深入，投资主体逐渐多元化，规划作为科学合理利用资源的手段，日益为公众所重视。

在此背景下，源于计划经济体制、着眼于控制城市规模、偏重规划技术性问题的《城市规划法》缺陷日渐暴露。

首要问题是现行规划的“城乡分治”。据此开展的各类规划建设，不仅加剧城乡二元分割，而且造成诸多“法律空白”。目前，各类开发区实际上已摆脱了城市总体规划的控制；在城乡结合部和广大农村，规划管理薄弱，建设项目“遍地开花”，规划法规更形同虚设。

其次，中国规划体制“部门分割”严重。目前，在中央政府层面，发改委主导编制“国民经济和社会发展五年规划”；建设部负责编制“全国城镇体系规划”，主管“村镇建设规划”；国土资源部负责编制“土地利用总体规划”。这三种规划多有冲突，缺乏衔接，业内戏称“政府规划三国演义”。

据《财经》记者了解，由于规划权的部门分割，目前在建设用地分类上，建设部和国土资源部就有两种不同的标准。但实际上，在城市规划区内，土地规划和建设规划应该基本统一。土地分类标准不一致，造成很多规划难以实施。

中国正处于快速城市化阶段，地方政府都有发展经济和扩张城市的冲动。由于规划体制的城乡分割，政府规划权“部门分割”，地方领导就有可乘之机。“一任领导一张图”、“领导一换，规划全变”，规划的执行力相当差，所谓“纸上画画，墙上挂挂”，沦为“摆设”。

有学者告诉记者，由于各地政府都要加快发展，在上报有关总体规划时，都倾向于虚报人口规模。实践中曾发生如此怪事：全国各地的规划汇总后，全国人口总量竟然高达30多亿人。这无疑是对现有规划体制的莫大讽刺。

就《城市规划法》本身而言，也有诸多制度缺陷。该法对规划编制的技术规定较多，对规划的管理、修编程序、监督检查、法律责任规定相当粗疏。同时，规划的编制和实施集中于城市政府，缺乏立法机关和社会公众的监督，公众对规划缺乏参与权和知情权。

尤其重要的是，制定于1989年的《城市规划法》立足于“控制大城市规模”，至今早已不合时宜。城市本是集约利用资源和能源的产物，人为限制城市规模，不仅没有实际意义，甚至造成土地、能源、投资的浪费。实际上，中央也认为“大中小城市应协调发展”。

正是由于上述诸多缺陷，修改《城市规划法》势在必行。

突破“城乡分治”

有规划学者指出，“真正有效的城市规划必定是区域规划，必须把城乡作为整体统一考虑”。中国目前就城市论城市、重“城市规划”、轻“农村规划”的制度，显然是用计划经济的办法管理农村，不仅损害农民利益，而且不利于城市的可持续发展。

鉴于此，《草案》除了在法律名称上有所体现，而且完全打破原来“一法一条例”的立法框架，在规划的制定、实施、修改等章节，把城市规划与村镇规划的各项规定融为一体，通盘考虑，以期有“统筹城乡发展”之效。

《草案》在“总则”部分第二条开宗明义――“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”随后，就对上述“规划区”进行定义：“规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”这就意味着，今后凡是城乡规划区内的建设，都由统一的《城乡规划法》约束，前述“一法一条例”将废止。

为防止城市盲目扩张，占用农村土地，《草案》第二条要求，各级政府应科学划定“规划区”。第40条又规定，县级以上地方政府城乡规划主管部门“不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。这意味着，城乡建设只能在规划区内，不得超越规划红线“圈外占地”。

对城乡规划的制定，《草案》第十条明确规定：“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”如果说“城镇体系规划和城市规划”原属城市规划范畴，那么“乡镇规划和村庄规划”则属“农村规划”。今后，这两者都要由同一部法律规范。

在城乡规划建设审批上，《草案》根据城乡建设的实际，设定了不同的行政许可：在城市规划区内，建设活动必须取得“建设工程规划许可证”、“建设工程许可证”；在村镇规划区，只需取得“乡村建设规划许可证”。如属“使用划拨土地”的建设项目，必须取得“项目选址意见书”。

《草案》中，对城乡规划违法加大了惩处措施。比如，为避免违章建筑造成社会财富的浪费，《草案》规定，在违规建设之初，就可责令建设单位“停止建设、限期拆除”，并处以罚款；如继续违规建设，当地政府可“责成有关部门查封施工现场、等”。

规范“规划权”

此次《草案》立足于强化城乡规划的法定性，对地方政府规划的制定、实施、修改做出严格、详细的程序性规定，并明确了监督检查规则，规定了相应的法律责任。尤其突出的是，强化了中央和省级政府对基层政府规划权的监督。

在市场经济体制下，强制性规划权是政府极重要的权力。规划权的不当行使，可能损害公共利益和民众的长远利益，或者造成个人、集体和企业的损失。因此，在世界范围内，政府性规划的制定、实施、修改，都必须有社会公众的充分参与，并接受全社会的监督。

按照该《草案》，城乡规划分为“总体规划”和“详细规划”两类；后者又分为“控制性详细规划”和“修建性详细规划”。“控制性详细规划”用于“确定建设地区的土地使用性质及使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置及空间环境控制”，“修建性详细规划”则“用以指导各项建筑和工程设施等施工设计”。

《草案》第15条规定，“总体规划的规划期限一般为20年”；第32条规定，城市、县、镇政府应当制定近期建设规划，“近期建设规划的规划期限为五年”。

在中央层面，国务院建设主管部门会同相关部门组织编制“全国城镇体系规划”，用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制。“全国城镇体系规划”由建设部报国务院审批。据记者了解，“全国城镇体系规划”目前已基本编制完成，即将上报国务院审批。

依照《草案》，各省制订的“省域城镇体系规划”、省会城市和国务院指定的市的城市总体规划，亦由国务院审批。值得注意的是，《草案》第20条专门规定，“首都的总体规划、详细规划，应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”。

目前，全国有86个主要城市的“城市建设总体规划”需报国务院审批，包括直辖市、计划单列市、省会城市、沿海开放城市等，几乎涵盖了中国所有的大城市。加之“省域城镇体系规划”亦由国务院审批，这强化了中央对地方政府规划的调控。

对于省以下各级政府规划，《草案》基本上是“下管一级”。如对省以下城市，其城市总体规划应报省级政府审批；县级政府所在地镇的总体规划，经县级政府审批后报县人大备案。处于中国行政体系末梢的镇政府，其总体规划需经镇人大审查同意后报县级政府审批；乡、镇人民政府负责编制乡规划和村庄规划，报县级政府审批。

为防止地方政府领导擅自修改规划，解决“一任领导一张图”，《草案》较原《城市规划法》新增“城乡规划的修改”一章，严格规定了规划修改的范围和程序。

比如，对“省域城镇体系规划”修改，《草案》规定的范围只有五类：一是上级政府制定的城乡规划变更；二是行政区划调整确需修改规划；三是因国务院批准重大建设工程确需修改规划；四是经评估确需修改规划；五是规划审批机关认为应当修改规划的情形。同时规定，修改控制性详细规划，必须按原审批程序报批。

国土资源部土地勘测规划设计院副总工程师郑伟元认为，在中国，规划是一种政府行为。由于中国是行政推动的城市化，当前规划违法的主体还是地方政府。因此，“规划调控的主要对象还应是各级地方政府。”为此，《草案》大大强化了中央对地方规划、上级对下级规划权的监督。

与此同时，《草案》也强化了对规划违法责任人的惩处力度。如第57条，城乡规划主管部门查处城乡规划违法行为时，如“发现有国家工作人员违法，依法应当追究行政责任的，应当向其任免机关或者检察机关提出处分建议”；第72条规定，“各级人民政府及其规划主管部门的工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

走向“规划法典”

亦有学者向记者指出，此次《草案》把城市规划和村镇规划通盘考虑，自有标志性意义；但从相关条款和篇幅看，依然偏重“城市建设规划”，“农村建设规划”依然比较薄弱。

更有学者认为，虽然立法力图体现“城乡规划的综合性、全局性”，但主要还是一部“城乡建设规划法”，并非真正意义上的“规划法”。

采访中，有学者透露，《城乡规划法（草案）》于去年11月由国务院常务会议原则通过后，本应提交去年12月底的全国人大常委会一审，但由于有中央部委对“草案”重新提出异议，后才推迟至今年4月上会审议。由此可见，该法不仅触及相关中央部门的利益，甚或涉及整个规划行政体制的重构。

制订一部统一、完整的《中华人民共和国规划法》，一直是规划学界的理想。但是，受制于现有行政管理体制，实现这一理想尚需时日。

据不完全统计，中国目前由法律授权编制的各类政府规划多达83种，其中“经济社会发展五年规划”、“城乡建设规划”、“土地利用总体规划”都属综合性规划，但强调的重点各有不同。如国土资源部门强调保护耕地，建设部门更强调增加城市用地，发改委系统则强调经济和社会发展规划的宏观性和全局性。

这些规划相互之间基本上没有衔接，相关技术指标和依据的基础资料都不一致。两三年前，发改委曾试图牵头制订全国统一的《规划编制条例》，但遭到诸多中央部委反对，最后只能以“部级专项规划管理暂行办法”面世，仅作为部门规章颁行。

总理曾强调：“城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。”4月24日，建设部部长汪光焘就《草案》向全国人大常委做说明时则指出，“城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划密切相关”，必须“相互衔接、相互协调”。

尽管如此，但《草案》第四条仅对上述三种综合性规划的关系作出原则性规定，即“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划衔接”。

诸多规划学者认为，虽然《草案》首次奠定了城乡规划管理的法律框架，强化了规划的公众参与和监督处罚，但由于同时回避了现有规划权的行政分割等体制矛盾，在审议中必然引发诸多争议；即使三审顺利通过，对其执行也只能谨慎乐观。

规划学者指出，规划立法的理想模式，应由全国人大或国务院牵头，跳出部门利益的窠臼，从公共政策的角度，强化规划制定、实施和修改的公众参与；未来应在总结《城乡规划法》经验教训的基础上，制订一个全国统一的、规范各类政府规划的《规划法典》。

“规划立法的最终目标，就是把现有各类规划法律和规范融为一体，构筑覆盖城乡的、统一的规划法典，这可能需要十几年甚至更长的时间。”中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对《财经》记者说。