新型城镇化建设中的土地制度改革

改革开放以来，城镇化作为我国经济持续健康发展的强大引擎，处于快速发展的过程。1978年至2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。当前，我国城镇化率为53.7%，仍处于城镇化率快速增长的区间，还有较大的发展空间。

国家在新一轮的城镇化建设中，强调新型城镇化是以人为核心的城镇化，提出城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，推动城乡发展一体化。中国经济能否顺利转型与持续增长在很大程度上依赖于新型城镇化建设能否顺利推进。而在新型城镇化建设的过程中，土地制度的改革将深刻影响这一进程的整体走向。本文从当前我国城乡二元土地结构的现状入手，分析现有土地制度对新型城镇化建设的制约因素，提出土地制度的改革调整方向。

一、城乡二元土地结构的现状

我国《土地管理法》对土地的所有权作了如下的规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。基于城乡土地在所有权上的不同，在城镇化过程中，国家通过对集体土地进行征收，才能改变其所有权的性质，实现土地的城镇化。

1.地方政府的土地财政推进了城镇化的进程

1987年12月1日，深圳敲响土地拍卖第一槌。从此，土地作为大宗可处置资产，成为地方政府的主要财政收入来源。各地以土地整备中心、储备中心与企业合作等形式进行土地一级开发与整理，通过拍卖等方式将整理好的土地推向市场获取差价，成为实现土地溢价的主要模式。国土资源部数据显示，2013年全国土地出让收入达到4.1万亿元人民币，再创历史新高。

土地财政支撑了中国快速城镇化。农民手里的土地被征用，变作城市建设用地实现增值。增值的部分用来进行城市基础设施和配套建设，城镇化进程得到了资金上的支撑。

2.人口的城镇化落后于土地的城镇化

在城镇化过程中，一些城市过分追求面积扩张，修建新城区、开发区、工业园区等，建成区人口密度偏低，不注重土地的集约利用，人口的城镇化速度落后于土地的城镇化速度。2012年，我国城市建成区面积达4.56万平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增长5.8%，而同期城市人口年均增长率仅为3.6%。

土地城镇化的加速，一方面占用了集体土地的资源，使农民赖以生存的土地资源数量减少，另一方面农民并没有同步市民化，这就使得在城镇化过程中出现了失地农民这一特殊群体。这一城镇化过程中，城乡差距进一步拉大，城乡二元结构的矛盾更为突出。

二、土地制度对新型城镇化建设的制约因素

1.土地产权不清晰

我国《土地管理法》虽然明确规定土地的国有和集体两种所有制，但在具体的占有使用上，存在着多种产权不够清晰的情况。在实行土地“招拍挂”以前，国有土地的使用大多都是以划拨形式实现的，目前行政事业单位仍沿用这样的格局，这就使得以往糊里糊涂的土地产权“谁占用得多谁受益多”的现象仍还存在。农村的集体土地，从法律上讲所有权属于集体，而集体这一主体如何确定，在产权的明确和权利主体的清晰上，还有着相当大的缺失。如农村的土地产权人，是行政村落中以村委会为代表的村集体，但这一集体的利益如何落实到个体的村民身上，农民对耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用权该如何体现。

2.土地市场不统一

在实行土地“招拍挂”后，国有土地通过市场体制进行统一出让，看似市场健全、公平统一。然而地方政府出于招商引资、发展本地经济等多方面的考虑，在市场中人为地干预资源配置的方式，通过协议等方式出让工业用地，使工业用地与居住、商业用地在出让存在着比较大的差异。我国城市土地利用结构上，工业用地出让不仅量很大，而且比例很高。近十年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业。土地通过不同的用途，形成了不同的价格机制，工业用地的价格远远低于商业及居住用地，工业用地往往是以低地价、零地价甚至财税返还等负低价出让给用地者。价格不能真实反映市场的机会成本，不能进行有效的资源配置，导致同地不同权、同权不同价。

3.土地要素流动性不均衡

我国现行国有和集体两种所有制条件下的土地权属表现出资源具有不同的流动性。

国有土地要素的市场流动性强。土地一级市场通过对存量土地和增量土地的整理，以“招拍挂”为主的方式公开转让土地的使用权，把土地资源投入市场；房地产企业通过公开摘牌等模式获取土地资源参与土地二级市场的开发，也就是通过房地产市场的商品流动性实现土地使用权的再次转移；购买的房地产商品的业主可以通过再次出售、出租、抵押等方式在三级市场上实现土地使用权再次转移。在一二三级土地市场中，土地及其附着在土地上的建筑物一起可以作为标的物进行抵押、出租、出售，要素通过在市场上的灵活流动，为权利人带来收益。

集体土地要素的市场流动性较差。国家对集体土地进行征用，集体土地被动改变性质，得以补偿。但征用过程中的这一补偿和土地出让后的市场收益往往严重脱节，集体土地得到的要素补偿款不具有市场性质。而除土地征用外，集体土地很难直接进入公开市场，不能进行自由流转、出售、出租、抵押、担保等交易，资源要素无法顺利实现流动。

4.征收集体土地的补偿不合理

现行《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。在集体土地征收为国有土地的过程中，地方政府按照这一标准，征农民一亩地，只需赔偿农民区区数万元。然后，地方政府通过土地整理机构，对该土地上实施“七通一平”，加工成可供开发的熟地，再通过“招拍挂”等公开拍卖的方式把土地投放到市场，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。

对于集体土地的原有使用者农民来说，他们分配到的土地增值收益通常仅是土地增值收益的零头，农民得不到集体土地征收过程中产生的大部分增值收益。据安徽省的统计表明，近几年来农民从被征用土地获得的补偿费用，仅为政府通过“招拍挂”卖出土地收入总额的5%左右。农民失去对集体土地的用益物权，也就失去生活的一项最基本的保障。然而，失去土地的农民除了拿到有限的补偿款外，又通常得不到其他方面的生活保障。同时由于地价过高，农民向小城镇转移的积极性大大降低，城乡差距进一步加大，三农问题也更加严峻，城镇化的进程受到阻碍。

三、土地制度的改革调整方向

1.完善土地登记，明晰土地产权

对于国有未出让土地进行登记，明确土地及附属建筑物权益。充分挖掘土地的权益，注重土地地上、地面、地下权益的综合利用和收益的多重获取。对于企业等经营性机构占用的划拨土地，补交土地出让金，体现市场公正，减少政府行政性土地划拨，减少寻租空间，增加土地收益。

对于集体土地实际上有两个主体共同拥有控制权，一是集体（农村经济组织），拥有所有权；一是承包经营者，拥有用益物权，且这一权利具有相对独立性。中国《物权法》明确规定，农村土地承包经营权为“用益物权”。土地承包经营权作为一种用益物权，意味着农民对集体土地享有占有、使用、收益的排他性权利，而且此权利并不因土地所有权人即集体的变更而丧失。土地权属主体的规范首先要对农民承包经营权进行确权，尊重和保护农民对土地的物权。

2.健全土地流转市场化体系

建立城乡统一的建设用地市场。可以考虑许多国家都建立起的土地银行制度，实施国家调控土地市场、合理配置土地资源、保障国家规划实施、有序推进社会与经济进步。改变低成本征地的现状，抑制地方政府盲目进行城市平面扩张，缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用范围。在征收农村集体经营性建设土地时，与国有土地同等入市、同权同价，使土地利用价格能够充分反映土地价值。

合理利用城市建设用地，通过在公开市场的流转提高土地的使用效率。避免城市空间的粗放扩张，通过系统和预见性的城市规划，优化城市空间结构。适当提高城市建设用地的利用率，通过旧城改造，收回闲置、空置用地等方式更加集约地利用现有建设用地。改变目前工业建设用地浪费的局面，通过价格机制调整市场供应，减少行政干预。在流转方式上，可以考虑建立差别化的土地供应体系，如土地公告出让、土地使用权租赁、土地指标交易等制度，通过多种方式发挥土地的市场价值。

健全农村土地经营权流转市场。在目前农村土地承包经营基本制度下，建立农村土地市场流转体系。农民根据自身意愿，自主通过统一市场实现承包土地使用权的流转，可以采取转包、租赁、土地使用权入股等方式自由流转承包经营的土地，还可以通过公开市场退出土地的承包经营。这样，一方面有利于集约利用农业用地，使农村土地向专业大户、家庭农场、龙头企业转移，优化土地资源配置，提高农业生产率，有助于农业实现规模化、产业化、现代化的经营，推进农业产业结构战略性调整；另一方面有利于农民从市场中获取公平的土地收益，从土地的用益物权中获得经济上的保障，更好地从事非农业以外的生产活动，顺利实现从农民到市民的转变，推动城镇化进程中“人的城镇化”。

3.建立以人为本的土地增值收益共享机制

在城镇化的过程中，土地的城镇化要同步于人的城镇化，集体土地的征收补偿要注重对农民用益物权的补偿。从用益物权的角度来看，农民不仅需要得到对土地产值的补偿，更要得到就业和生活的社会保障。土地产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等，都有可能被记入到补偿金额中，共同构成分享土地增值收益的因素。这样，农民对于土地的使用权益，才能得到比较公平的补偿和保障。

要保障农民公平分享土地增值收益，需要实施配套改革，完善配套法制。规范土地流转市场，制定公开、公平、公正的市场交易规则，完善评估定价规则，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”。同时，在集体土地被征收的过程中，对农民的补偿既要考虑农民作为个人的收益补偿，又要考虑农民作为集体成员的收益补偿，公平的分享集体组织的收益。通过健全的社会保障体系，使农民在城镇化过程中，在失去集体组织权益的同时，真正享有市民化的权益。

4.保证耕地数量与质量，实现城镇化与农业现代化的统一

我国人口众多，但是可以利用的耕地面积有限，这是我国的基本国情之一。保护耕地是国家长期坚持的一项基本土地制度。因此在土地开发整理推进新型城镇化过程中，我们要始终坚守18亿亩耕地保护红线，确保耕地面积不会减少，同时在此基础上尽可能地增加耕地的面积，并确保生态环境的良好发展。

地方政府在推进城镇化建设，征用集体土地的同时，要注重土地的节约利用，同时严格土地用途，统筹耕地数量和质量，注重生态管护，加强基本农田管理，坚持耕地占补平衡，推进土地整理复垦，在确保现有耕地面积的基础上，不断研究新的科学技术，提高土地的生产力和质量，为未来全面提高农业生产力水平、实现农业现代化奠定基础。

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