关于港口基础设施领域引入民间资本的研究

摘　要：以上半年国家再次强调鼓励民间资本进入基础设施建设领域为背景，针对2005年以来出现的“国进民退”问题，提出“引导民资”不仅需要政策层面的开放，关键在于采用更加符合双方利益导向的方式方法，本文从三个方面对此展开论述。

关键词：基础设施　引导　民间资本

随着上半年我国经济增长率持续下行，增长动能不足的问题愈发引起市场担忧。5月以来，国家铁道部、交通部、国资委等六部委密集出台多项意在鼓励民间资本进入铁路、交通运输和国企改制重组等重要领域的实施意见，作为对2005和2010年新、旧“民间资本36条”的延伸及细化。此举意在激活民间资本潜力以创造有效投资需求，希望民间资本能够在新一轮“促投资、稳增长”中扮演更加重要的角色，以缓解各级财政资本的投入压力。

其实早在2005年，“鼓励和引导民间资本”就已经成为中央的基本经济策略之一，但实施成效却不及预期，“国进民退”的呼声不断高涨。究其原因，除了实际操作中的“玻璃门”外，根本还在于所开放的投资领域大多属于涉及民生的基础设施工程，回收期长、回报率低、专用性强，与民间资本的投资特性难以有效契合。以港口行业为例，从目前世界上主要港口基础设施的静态测算投资收益看，平均投资回收期限一般在30～50年，即年平均投资收益率为2%～3%左右1，对民间资本而言，缺乏足够的吸引力。虽然本轮新政在政策操作层面上进一步放开，但并未引起市场的强烈共鸣，部分市场人士甚至将现实背景下的“引入民资”视为无利可图的“输血”行为，不愿充当“陪太子念书”的角色。因此，如何有效引导民间资本进入港口等基础设施领域，不仅需要政策层面的开放，关键还在于开放的方式、方法应更加符合双方的利益导向，真正做到因势利导，具体而言：

1.应尊重市场机制下的利益导向

港口等基础设施受公共物品经济属性的影响，往往难以带来符合市场期望的投资回报，因此在我国以各级财政和国有资本投入为主，以履行政府职能、追求经济社会总体发展为首要目标，而非微观个体的利润最大化。而引导民间资本进入基础设施领域需要依靠市场手段，需要尊重市场机制下的利益导向，即逐利是吸引资本流动最原始也是最有效的动力。因此，鼓励民间资本积极、主动地参与港口等基础设施投资建设，要以给予投资者期望收益为前提。这就需要我们对基础设施的投融资属性进行划分，将收益率较低的公益性项目和收益率较高的营利性项目区分开来。

以港口为例，不同的港口基础设施具有不同的投资收益率，可以分为公益性基础设施、经营性基础设施和经营性一般设施。公用航道、护岸等公益性基础设施的投资收益与码头泊位、港内路网等经营性基础设施的投资收益就完全不同。公益性基础设施因难以对过往船只强制收费，故投资收益率低甚至难有回报；而经营性基础设施因具有俱乐部物品的性质，具备进行各类收费的条件，故存在着稳定的经济收益和投资回报，比如国际集装箱码头项目的投资收益一般可超过10%。因此，对投资者而言，不同基础设施的投资吸引力是截然不同的。虽然港口项目的总体投资收益率较低，但其中的经营性项目对社会资本是具有长期吸引力的，包括上述经营性基础设施和大型专用设备、仓库、车辆等经营性一般设施。因产权明晰、投资规模相对较小、回报相对较高，符合民间资本的投资特性，应当成为引导民间资本进入的主要领域。

2.应选择合理的引导方式

根据我国《港口法》和《港口经营管理规定》，允许各类企业以股权融资、企业债、银团贷款、融资租赁、特许经营权等多种方式筹集资金投资于港口建设领域。可见，引导民间资本的方式是多样的。但不同的方式因在投资规模、回报率、控制力方面的差异，对民间资本的吸引力也是不同的，需要我们合理选择引导方式。

2.1债权模式

港口项目一般较为分散、投资数额巨大，特别是大型港口的投资建设，资金需求量往往超出一般投资者的承受范围。因此常采用企业债、银行贷款等债权模式引入社会资本。但该模式下的引资对象一般为银行、保险等金融机构，其对资金的长期安全性和回报稳定性要求较高，收益率要求相对较低。因此，该模式对一般的社会资本而言，因一次性资金投入大且收益率和经营参与度均不高，故吸引力不大。同时，该模式通常无法实现利用市场机制改进经济效率的目标。

2.2开放经营权模式

对码头、堆场、仓库、装卸、运输等经营性项目而言，因为市场比政府更有效率，故适合通过特许经营权、设施租赁、服务外包、管理合同等方式将经营权出让给符合条件的市场经营主体，通过市场竞争机制，达到提升港口服务能力、改善运营效率的效果。该模式下，因投资者能够在合法合规且满足一定管理规范的前提下拥有完全的经营自，能够通过运用先进技术、设施设备和管理经验，提升运营效率，获取合理的投资回报，故对民间资本具有比较强的吸引力。

但该模式下，因投资者对港口设施不具有所有权，仅拥有固定期限的经营权或使用权，无法享受到港区价值提升带来的资本增值，且企业的先进技术、核心知识存在较高的暴露风险，故对具有国际先进经验的龙头企业尚不具备足够吸引力。

2.3开放所有权模式

开放所有权，即以出让股份的方式引入民间资本。相对于开放经营权而言，开放所有权是与民间资本更深层次的合作。之所以要开放所有权，是为了获取互补性资产，借助于所有权的配置来实现资产专用性下相互的资源承诺。其优势在于合作各方可以实现优势互补、资源互补，使中长期发展战略协调一致，进一步巩固、加强各自的优势，打造产业链竞争力。比如荷兰马士基入股青岛前湾港区，将其作为欧洲航线的干线港，使青岛港成为中国北方货物出口欧洲最快的港口，提升了青岛港的竞争力。正因为如此，一些大型枢纽港往往通过引入战略投资者方式进行强强联合。

3.应瞄准合适的引导对象

引导民间资本，不能来者不拒，而是要将适合的资金引导向适合的地方。为此，在引入民间资本的过程中，不应将获取资金作为唯一的目标，更要关注民间资本引入后对港口经济效率的提升效果，瞄准合适的投资人。以港口为例，一般将港口按照其在航运体系中承担的不同功能角色分为四种类型：一是地方港，服务于一国内部欠发达地区，通过内河航运为该地区提供同国内主要经济中心相连接的通道；二是区域港，服务于较发达的区域，为进出地方港的船舶提供货物的集散点；三是国家门户港，服务于主要的经济中心，是进出口的国际货运港；四是国际转运港，并不为特定的腹地服务，而是为国际班轮公司提供转运服务。

因上述四类港口对所在区域的经济社会影响不同，在投资规模、优势互补和战略协同等方面的要求也是不同的。比如国际转运港作为国际航运体系的重要枢纽，需要与国际大型航运公司或国际码头运营商合作，以提升双方的战略价值，而一般投资者无法带来资金以外的提升；国家门户港拥有广阔的经济腹地和庞大的货物量，需要与具备先进技术和经验的码头运营商、装卸公司及航运公司合作，以不断提升港口的运营效率；区域性港口或地方性港口因腹地相对较小，面临同类港口竞争，为保证稳定的货运量，需要选择大型货主企业合作，或争取成为上一级港口的集货港。因此，不同类型的港口应根据自身的资源禀赋、区位特点，挑选出相互适合的合作者，作为重点引入对象。

综上所述，引导民间资本进入港口等基础设施领域，首先要重在“引”，即在基础设施整体投资回报率较低的情况下，区分出公益性设施和经营性设施，向民间资本开放能够带来期望回报的经营性设施，以利引之；其次要讲究“导”，即要因地制宜、量体裁衣，根据双方在优势互补、战略协同等方面的匹配程度，通过合理的方式方法，将适合的民间资本导向适合的领域。只有我们处理好了“引”和“导”的关系，才能使本轮“鼓励和引导民间资本”的相关政策在实际操作中取得效果。

参考文献：

[1]Samuelson, P. A. “The Pure Theory of Public Expenditure” Review of Economics and Statistics,36(1954).

[2]关慧.杨健.基础设施建设视角下的政府投融资研究[J].理论界,2009(5).

[3]吕洁.我国内河港口投融资暨民营化研究[D].上海海事大学硕士学位论文,2005.

[4]涂敏.我国港口民营化动因、目标及模式选择[D].浙江大学博士学位论文,2008.

[5]许小年.自由与市场经济[M].上海三联书店,2009年2月第一版.

注　释：

1.吕洁.我国内河港口投融资暨民营化研究[D].上海海事大学硕士学位论文,2005.

作者简介：

姜涛（1979.10-），男，汉族，福建福州人，管理学博士，经济师，就职于福建省投资开发集团有限责任公司。