代表行为现象思考

前不久，全国人大代表工作计划与立法、监督计划同时公布，这是前所未有的，显示出高层对“做好代表工作是常委会的重要责任”这一政治理念的认同。代表法实施16年来，代表职务内含渐渐清晰：人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，应真正为最大多数人谋利益。但随着代表履行职务“情势变迁”，尤其是社会转型时期，人大代表的行为方式、价值体系发生了一些明显的变化，代表工作和代表活动出现了一些新情况和新困惑。人们期望加快人大代表制度调适的步伐，以加强和改进人大代表工作。

代表行为新现象

**8年3月20日，广东省的农民工全国人大代表胡小燕通过媒体公布自己的手机号码后，陆续有农民工反映其手机无法接通。据佛山市三水区政府的官方解释，原因是胡小燕的手机被来自各地的“海量”电话打爆，一个小时未接电话达上千个之多，严重影响她的正常工作和生活，胡小燕无奈关机。

而在**4年初，十届全国人大代表、浙江新光饰品有限公司董事长周晓光自费8000元在电视台做广告，以人大代表的名义向公众征求议案。此后不久，全国许多地方都出现了代表直接征集民意和自费履职的现象。

近年来，类似新情况、新困惑渐渐浮出水面，这是社会转型期的必然现象。社会转型包括结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变。社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化，这直接影响人大代表行权方式和选民诉求表达模式的转型。

这些现象，归结起来就是如何实现代表行为与选民诉求的平衡。这既涉及政治体制和国家政权对代表如何进一步发挥作用的总体设计，涉及社会和公众对作为“民意代表”和“权力使者”的人大代表权能和行为绩效的期望。同时，按照现行代表法规定，又难以对一些新情况作出处理。

比如说，一线工人、农民代表比例过低问题。从代表结构来说，以第十届全国人大代表为例，农民与工人代表共551名，占代表总数的18.46%。按照统计标准，全国人大代表中的县乡干部、知识分子属于农民。据此，有人认为，全国人大代表中真正属农民身份的人大代表不足5%。全国总工会研究室主任李滨生表示：“这些年来人大代表中一线工人的比例应该说是非常少的，这是一个非常突出的问题。”

还有，代表审议意见的处理、代表持证视察、代表约见有关国家机关负责人、人大代表监督本级人大常委会等等，类似的代表权利在实践中往往较难把握，迫切需要制度层面作出更明确的规定。“在对代表的监督上，基层人大建立了代表述职制度，这是对人大代表加强监督的措施之一。”**6年7月，全国人大法律委员会委员张春生在一次新闻会上指出，代表法规定的对代表的监督还弱一点，需要加以改进。

代表的知情权、闭会期间履职经费、表决秘密和真实性保障、人大常委会为代表行权提供条件等问题，也需要代表制度作进一步细化。此外，在制度层面，像间接选举的人大代表向原选举单位述职，代表在本行政区域内调动后造成难以履职和丧失代表性而辞职，代表参加贿选的制裁，人大常委会审查新当选的同级人大代表的资格、罢免代表的程序等，都是完善代表制度面临的重要问题。

总而言之，无论是观念，还是制度，我们感到还缺乏足够的准备来应对转型期人大代表和选民行为的新情况、新问题。

中央9号文件：政策先行“修补”

**5年的中央9号文件对进一步发挥全国人大代表作用提出了一些新要求。舆论认为，中央9号文件是遵循宪法和代表法原则，对“加强”、“规范”人大代表权能的一次调适。

中央9号文件特别强调了“集体有权，个人无权”的精神，意在对开始活跃的以代表个体为单位开展的职务行为进行规范和引导。文件对人大代表在会议期间审议、提出议案和建议、选举、表决等4项工作作了非常重要的规定。同时，对于规范和加强代表在闭会期间的活动，文件规定了统一组织、集体活动为主、集中视察、专题调研等“要点”。

人大代表不是一个政治安排，不只是一个荣誉称号，而是一个公权力职务。正是基于这一理念，高层从政策层面先行一步，即顺应情势细化和充实代表制度。因为政策调适比修法的程序简单。正如全国人大常委会办公厅联络局巡视员李伯钧所言：“十届全国人大常委会高度重视代表工作，9号文件的出台，是代表工作进入建立健全具体制度阶段的重要标志。”

其实，近年来，全国人大代表纷纷提议修改代表法。**5年，全国人大代表刘华国建议修改代表法；**6年，全国人大代表提出了4件修改代表法的议案；**7年3月，全国人大代表许金和、罗益锋又分别提出了关于修改代表法的议案。**8年，有周洪宇、任玉奇等代表分别领衔提出修改代表法的议案。

面对修改代表法的建议，全国人大作出了回应。**6年12月，全国人大法律委员会对修改代表法议案审议结果的报告认为，修改代表法“条件尚不成熟，建议进一步研究”。在全国人大常委会**8年立法工作计划中也没有见到修改代表法的影子。修改代表法是缓行，还是速行？高层的意思已经明朗化。在整个代表制度的框架不大可能实质性改动的情况下，修改代表法充其量是适当的制度修补，但是中央9号文件和一些配套制度的出台，加强和规范代表工作就有了可替代的制度资源。

适应社会转型的制度安排

事实上，高层面对社会转型期的代表行为已着手从制度上予以规范。中央9号文件和全国人大常委会办公厅配套文件的出台就是一个例证。比如说，“周晓光现象”发生后，就明确提出，不提倡代表自己掏钱办国家的事。全国人大代表活动经费从每人每年1**元增加到3600元。

针对基层代表偏少的问题，**7年3月，全国人大通过有关决定，规定第十一届全国人大代表中，在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。全国人大同时还要求，第十一届全国人大代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。

经过高层的示范推动，“进一步优化代表结构”的目标渐行渐近。资料显示，新一届全国人大代表结构中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一，而一线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增加了70％以上。

**8年年初，广东省、上海市、重庆市人代会分别选举出胡小燕、朱雪芹、康厚明为全国人大代表。这三位农民工从农村到城市打工，有丰富而艰难的底层体验，在全国人代会上，显露了他们朴素表达民意的政治品格。农民工当选全国人大代表，是高层开始治理人大代表结构失衡现象的一个积极信号。

**8年4月16日，中国人大网受权公布了《全国人大**8年代表工作计划》。这份计划从为代表知情知政提供信息服务、扩大代表对常委会和专门委员会活动的参与、组织好代表履职培训、努力提高议案建议处理质量等六个方面采取措施，以“更好地发挥代表参与管理国家事务的作用”。全国人大的代表工作计划与立法、监督计划并列公布，这是前所未有的，显示出“做好代表工作是常委会的重要责任”的理念。

正如**8年3月，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中总结十届全国人大代表工作时所说，“制定关于代表活动、代表议案、代表建议等方面的工作文件，促进了代表工作制度化、规范化、程序化。”

这表明，人大代表制度的完善的侧重点是执行好现行法律，完善工作程序，提高保障水平，避免触动整个代表制度的框架。

调适代表制度的期望

代表法实施以来，在完善人大制度，保障代表依法履行职责，规范代表工作等方面，发挥了重要作用。尽管修改代表法不会马上进入立法视野，但是，随着社会主义市场经济的发展和民主法治进程的加快，代表履行职务的环境、条件等都发生了很大变化，在新情境下，代表法如何完善、如何细化，确实是一个不容回避的话题。

从长远来看，修改代表法应触及减少代表人数，增加专职代表人数。比如说，全国人大代表的“席位”由第一、二届的各1226人翻番到第三届的3000多人，目前是2900多名。**4年，全国人大代表周洪宇建议逐步实行各级人大代表特别是人大常委会委员专职化，全国人大代表总数量应适当减少、常委会委员数量应适当增加等。**8年4月，针对广东省人大代表朱列玉提出“广东在全国率先设置一些专职的人大代表，以及时准确地反映民意”的建议，广东省人大常委会主任欧广源表示，人大代表不可能全部专职，但在一些界别中可以挑选一些人成为专职代表，比如说教育界、农民工代表等等。尽管人大实务界已经意识到设立专职代表的必要性，但是，考虑到具体因素，从目前来说，大面积减少人大代表人数的可能性不大。

从现实来看，修改代表法，完善人大代表制度的可行路径是在现有的框架下，针对代表履行职务的困惑，对代表结构、代表权利、代表保障、代表监督、人大代表与本级人大常委会关系等方面的规定做一些充实。

代表结构问题。在人大代表的组成方面，应充分考虑增加基层代表的名额和比例。可以规定工人、农民代表的下限，如不少于30%。农民工作为产业工人的组成部分，在各级人大代表中应有适当的名额。在**6年的县乡人大换届选举中，吉林省规定干部代表候选人不超过25%，工人、农民代表候选人的比例在县级占45%，在乡级占65%左右，结果使“官代表”比例减少了10个百分点，一线工人、农民代表比例跃升到10%左右。这些实证经验为修改代表法提供了某种借鉴。具体的代表名额由选举法规定，代表法可以对代表结构作出规定。

代表权利方面。对于人大代表职权，有全国人大代表建议，代表法应增加“必须让代表独立履职行权，不得暗示和胁迫代表作出或不作出某种决定”的规定，以确保代表行权不受干扰。对于代表视察、约见、询问、提出议案和建议等，代表法可以规定得更细一些。有代表提出，宜将代表个人持证视察分三步进行：本人要求、人大常委会联系安排、代表持证就地视察。这些建议值得参考。

代表保障问题。吴邦国委员长曾指出，“把支持和保障代表依法履职作为充分发挥代表作用的重要举措”。主要是代表知情权、履职经费管理和使用、人大常委会提供条件、人身特别保护权等应细化规定。中央9号文件对保障代表的知情权作了非常重要的规定，如全国人大常委会以及有关国家机关向代表寄送公报、常委会会议情况通报稿、常委会工作安排、年度立法计划、执法检查计划、听取和审议专题工作报告安排等。这些规定，可以为代表法所吸收。代表职务经费制度尚需改革，制度设计既要保障代表集中活动的经费，又要保障代表个体依法执行职务的经费，如推行代表个体、代表小组履职经费据实报销制。为保障代表表决意志的真实和秘密，应禁用鼓掌表决，限制举手表决，推行无记名投票表决。

监督代表的问题。主要是增加代表述职、辞职、惩处代表贿选等内容。按照“谁授权、谁监督”的政治原则，代表需要向原选区选民和原选举单位述职，并接受评价。在代表法中增加代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对执行职务的询问，通过一定方式进行述职的规定。对于选民联名罢免人大代表的规定应细化，尤其是应明确规定，本级人大常委会不得搁置选民的罢免案。只有从制度上保证选民监督力量，才能真正治理人大代表开会“打瞌睡”等现象。同时，可以增加对人大代表参与贿选的惩处条款。

按照党的十七大报告“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，人们期盼，通过集思广益，通过制度的调适，代表法在保障人民当家作主、完善人民代表大会制度等方面，会发挥更为重要的作用。