人大常委会问题调研

人大及其常委会的特定问题调查委员会制度（也称特定问题调查制度）包括各级人代会、人大常委会组织特定问题调查委员会的权力和程序，特定问题调查委员会的组成、权力和工作程序，对调查结果的处理程序等。

一、全国人代会特定问题调查制度的法律规定

宪法规定，全国人代会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

全国人大组织法规定，全国人代会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人代会决定。

全国人大议事规则规定，全国人代会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会；主席团、3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定；调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过；调查委员会可以聘请专家参加调查工作；调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料；提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密；调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料；调查委员会应当向全国人代会提出调查报告；全国人代会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议；全国人代会可以授权全国人大常委会在全国人代会闭会期间，听取调查委员会的调查报告，并可以作出相应的决议，报全国人大下次会议备案。

预算法规定,各级人代会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

上述法律明确了全国人代会组织特定问题调查委员会的权力和基本程序，特定问题调查委员会的权力、组成和工作程序以及对调查结果的处理程序。

二、全国人大常委会特定问题调查制度的法律规定

宪法规定，全国大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

全国人大组织法规定，全国人大常委会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人大常委会决定。

全国人大议事规则规定，全国人代会可以授权全国人大常委会在全国人代会闭会期间，听取调查委员会的调查报告，并可以作出相应的决议，报全国人大下次会议备案。

全国人大常委会议事规则规定，常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

监督法规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会；委员长会议可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常委会审议；1/5以上常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议决定提请常委会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议；调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议在本级人大常委会组成人员和本级人大代表中提名，提请常委会审议通过；调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作；与调查的问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会；调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料；提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密；调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料；调查委员会应当向产生它的常委会提出调查报告；常委会根据报告，可以作出相应的决议、决定。

预算法规定，县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

1993年，八届全国人大常委会第三次会议通过的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中规定，对执法检查中发现的特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。

上述法律明确了全国人大常委会组织特定问题调查委员会的权力和基本程序，特定问题调查委员会的权力、组成和工作程序以及对调查结果的处理程序。

三、县级以上地方各级人代会特定问题调查制度的法律规定

地方组织法规定，县级以上的地方各级人代会可以组织关于特定问题的调查委员会；主席团或者1/10以上代表书面联名，可以向本级人代会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定；调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过；调查委员会应当向本级人代会提出调查报告；人代会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议；人代会可以授权它的常委会听取调查委员会的调查报告，常委会可以作出相应的决议，报人大下次会议备案。

预算法规定，各级人代会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

上述法律明确了县以上地方各级人代会组织特定问题调查委员会的权力和基本程序，特定问题调查委员会的权力、组成和工作程序以及对调查结果的处理程序。

四、地方各级人大常委会特定问题调查制度的法律规定

地方组织法规定，主任会议或者1/5以上的常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由全体会议决定；调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常委会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过；调查委员会应当向本级人大常委会提出调查报告；常委会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。

监督法规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会；主任会议可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常委会审议；1/5以上常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议决定提请常委会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议；调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在本级人大常委会组成人员和本级人大代表中提名，提请常委会审议通过；调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作；与调查的问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会；调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料；提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密；调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料；调查委员会应当向产生它的常委会提出调查报告；常委会根据报告，可以作出相应的决议、决定。

监督法还规定，地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告，审议决定。

预算法规定，县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

上述法律明确了县以上地方各级人大常委会组织特定问题调查委员会的权力和基本程序，特定问题调查委员会的权力、组成和工作程序以及对调查结果的处理程序。

五、各级人大代表在特定问题调查制度中的地位

代表法规定，县级以上的各级人大代表有权在本级人代会上依法提议组织关于特定问题的调查委员会；县级以上的各级人大代表根据本级人代会或者本级人大常委会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。

监督法规定，各级人大常委会特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员，由委员长会议或主任会议在本级人大常委会组成人员和本级人大代表中提名。

地方组织法规定，地方人代会特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员，由主席团在代表中提名。

全国人大议事规则规定，3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会；全国人代会特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员，由主席团在代表中提名。

上述法律明确了县级以上各级人大代表对组织特定问题调查委员会的提议权和参与权。

六、值得探讨的一个立法技术问题

从前面引述的法律看，关于人大及其常委会的特定问题调查制度，共有宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、监督法、代表法、预算法等8部法律有规定。

人大及其常委会其他职权及其程序的法律规定，也有类似的现象，例如：

质询权和质询程序总共有宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、监督法、代表法、预算法和全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等9部法律有规定。

列席制度总共有全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、监督法、代表法、立法法等7部法律有规定。

表决制度总共有宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、监督法、代表法、选举法、立法法等9部法律有规定。

综观人大及其常委会议事程序方面的立法，20年来确实取得了很大成绩，越来越完善。但是，也存在一些不足：

一是由同一立法主体所制定的不同的法律法规中，重复规定相同的内容，存在应该避免也可以避免的重复立法现象。

二是本来应该由实体法规定实体权力和责任，但有的实体权力，实体法没有规定，却规定在程序法中；本来应该由程序法规定的议事程序、行使实体权力的程序，却有不少规定在实体法中；有的法律既规定实体权力和责任，又规定行使实体权力的程序，既是实体法又是程序法，即存在实体法和程序法的界限有时划分不明、分工不清的现象。

三是虽然有时有多部法律规定同一程序，但这一程序仍不够完善。

从立法学的基本原理来看，国家机构的任何实体权力都首先应该在实体法，例如组织法中规定；然后，再在程序法，例如议事规则中规定行使这一权力的程序。实体法即便是必须规定一些程序，其所规定的程序应该原则一些，或者说规定一些基本原则，而对程序的详细规定则应该由程序法来规定，而且应该规定得细致、严密。这就是实体法与程序法的分工。

人大及其常委会议事程序方面的立法存在的应该避免的重复立法，实体法和程序法的界限有时划分不明、分工不清，虽多部法律规定同一程序但仍不够完善等问题，是有一定历史原因的。

绝对地避免重复立法是不可能的。但是，注意实体法和程序法的区别，尽量减少不必要的重复立法是可以做到的。如果是必不可少的重复立法，一要注意哪些内容应规定在实体法中，哪些内容应规定在程序法中；二要注意特别规定与一般规定、新的规定与旧的规定、下位法的规定与上位法的规定（即特别法与一般法、后法与前法、新法与旧法、下位法与上位法）的协调一致。

对必不可少的重复立法，必须严格适用立法法的有关规定，即同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

这就意味着，立法时，后法与前法、特别法与一般法对同一个程序作规定时，如果前法、一般法的程序都有效，就应该全部规定在后法、特别法中。除非有些程序不再有效，后法、特别法只应比前法、一般法增加规定，不应减少规定，否则，人们不知道减少的规定是否还有效，引起疑问和歧义。

不符合这一原则的重复立法，会带来两个问题：

一是，同一个程序在两部或多部法律中规定，如果规定得都一样，不会发生理解和执行上的问题，那就仅仅是重复立法，这还好说。如果是有的法律规定得粗，有的法律规定得细，有时还有不同的规定，在适用时，很难保证在程序上不发生理解的不同、遗漏或错误。

二是，人大及其常委会的同一议事程序散见在几部法律中，有的程序在这部法律中规定，有的程序在那部法律中规定；有的在实体法中规定，有的在程序法中规定，有的在实体法和程序法中都规定，使从事人大工作的同志很难迅速找到全部规定，对人大工作比较生疏的人、新当选的人大代表、人大常委会组成人员就更难找到全部规定，难以学习、掌握和实施。

监督法出台之前的法律没有详细规定地方各级人代会和人大常委会的议事程序，实际的做法是，由地方各级人大及其常委会比照全国人大及其常委会的议事规则，在地方性法规或规范性文件中规定，其内容与全国人大及其常委会的议事程序基本一样，只是把某些行为主体改变一下，例如把委员长改为主任，把委员长会议改为主任会议。

各地在制定人大及其常委会议事规则的地方性法规时，因为都是比照全国人大及其常委会的议事规则制定，也遇到类似的问题，就是说，程序条款是全文照抄全国人大及其常委会议事规则的内容，还是只抄录一部分。现在，各地的实际做法很不一样，有的是全文照抄，有的是只抄录一部分；有的章节是全部照抄，有的章节是抄录一部分改写一部分；有的条款是全部照抄，有的条款抄录一部分改写一部分。为什么这样，立法者从理论上也说不明原因。这在一定程度上带来各地人大及其常委会议事制度的不统一。

目前，我国关于人民代表大会制度的法律法规的数量已经很多，相当完善，可以说，我国人民代表大会制度的法律体系已经基本建成，并积累了丰富的立法经验。现在，有条件研究一下，如何按照实体法和程序法的界限和分工对已有的法律做必要的修改和调整，特别是认真修改和充实人大及其常委会的议事规则，进一步完善人民代表大会制度的法律体系，维护人大及其常委会议事制度的统一，也便于各级人大代表、人大常委会组成人员和人大机关工作人员查找、学习、掌握和实际操作。

特定问题调查制度是人大及其常委会的一种十分重要的监督形式。与质询制度相比，它的程序要完善得多。它的法律后果也明确，就是特定问题调查委员会向人代会或人大常委会提交调查报告，必要时，由人代会或人大常委会就此问题做出决议决定。

但是，从全国范围来看，这种监督形式使用的并不多。当然，这种监督形式并不是使用得越多越好，只能是针对实际情况，需要使用时才使用。从已有的案例可以看出，所有的特定问题调查，效果都很好，促进了当地群众普遍关注的一些焦点热点问题的解决。

过去，有关法律没有明确规定遇到什么问题可以组织特定问题的调查，因此，人大代表、人大常委会组成人员一般都认为是发生了重要的不好的事件，人民群众的意见很大，才可以就此问题组织特定问题调查。如果当地没有发生这样的事件，就没必要组织。

预算法规定可以就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。监督法规定各级人大及其常委会对属于其职权范围内的事项，需要做出决议、决定，但有关重大事实不清的，就可以组织关于特定问题的调查委员会；地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会。

这样，遇到什么问题可以组织特定问题的调查，比过去就明确得多了。特定问题调查这种监督形式就更容易发挥其积极作用了。

当然，把监督法、预算法的有关规定归入特定问题调查，仅是我们对法律的理解。由于法律用语不同，对这种理解，有人提出两个疑问：

（一）监督法所规定的地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告，审议决定。这是特定问题调查委员会还是另一种调查委员会?

（二）预算法所规定的县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。这种调查属不属于特定问题调查？

由此可以看出，立法过程中，不同的法律在规定同一个行为时，不应该出现可能引起疑问和歧义的不同法律用语。如果有这样的用语，立法机关就应该给予明确的解释。

七、开展特定问题调查应注意的几个问题

在人大及其常委会的监督工作中，发挥特定问题调查的作用，需要注意以下几个问题：

（一）正确认识特定问题调查在人大及其常委会监督工作中的作用

就像对质询的看法一样，一些人把特定问题调查看得过于严厉，害怕组织特定问题调查会影响人大同“一府两院”的关系；也有人看到全国人大及其常委会没有组织过特定问题调查，便认为自己也谨慎一点好。所以，尽管有些地方的人代会、人大常委会组织过特定问题调查，但数量很少。

特定问题调查是我国人大及其常委会比较独特的一种权力，是总结我国民主革命时期革命根据地的实践经验，为人大及其常委会创设的一种监督形式。我国的第一部宪法就规定了这个制度。1954年宪法规定，全国人代会认为必要的时候，在全国人代会闭会期间全国人大常委会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

应该承认，全国人大及其常委会的特定问题调查在国内外会产生很大影响，因此，必须非常慎重。有人说，全国人大及其常委会未组织过特定问题调查，“可称为立法权不作为”、“是国家最高权力机关的不作为”。这是错误的，是对我国人民代表大会制度的无知，是对我国当代政治的无知。从彭真委员长到吴邦国委员长，我国历届全国人大常委会委员长都反复强调过，有些事情，全国人大及其常委会一时难以做到，地方人大可以先做起来，积累经验，吸取教训。

所以，地方人大不应完全看着全国人大：全国人大做，地方人大再做。人大及其常委会的职权，全国人大需要继续深入研究而不便做、未有机会做或者条件尚不具备的，地方人大完全可以按照法律的有关规定先行实践。已有的实例充分说明，特定问题调查在人大及其常委会监督中可以发挥重要的作用。

监督法公布后，各级人大都有人担心，认为述职评议、工作评议未规定进去，不能开展这一工作了，是否会削弱人大及其常委会的监督工作。实际上，人大及其常委会有许多法定监督形式，有一些并没有很好利用起来，质询是一个，特定问题调查也是一个。如果这些监督形式都能很好地利用起来，充分发挥这些监督形式的作用，人大及其常委会的监督工作一定会做得更好，一定会取得更大成绩。

（二）组织特定问题调查要在同级党委的领导下进行

在我国，所有的国家机构都是在党的领导下开展工作的，人大及其常委会也不例外。只有在党的领导下，人大及其常委会的特定问题调查才能取得成效，才能真正解决问题，才能把调查报告提出的各项措施落到实处。

有人顾虑，“一府两院”的重要决策，是在同级党委领导下做出的，因此，人大及其常委会开展特定问题调查，是否会调查到同级党委，影响党的领导。

人大及其常委会的特定问题调查同党的领导是完全一致的，并不矛盾。人大及其常委会要调查的特定问题，往往是没有很好贯彻党的方针路线政策、没有认真执行有关法律法规、没有切实贯彻党委的有关决策、不依法办事、广大人民群众反映十分强烈的问题。这是在帮助同级党委做工作，是促进本行政区域各项工作的和谐发展，决不应该把人大及其常委会的特定问题调查同党的领导对立起来。

从前面所举几个案例可以看出，通过特定问题调查，解决了人民群众关心的问题，会提高党在群众中的威信，进一步加强党的领导，改善党的领导。

（三）应该在实践中继续完善人大及其常委会的特定问题调查制度

这包括两个方面，一是要进一步完善各级人代会、人大常委会组织特定问题调查委员会的程序和对调查结果的处理程序；二是要完善特定问题调查委员会本身的组成和工作程序；三是进一步明确被调查对象的权利和义务。