重新分层定位市域经济各主体功能作用促进城乡协调发展

上海市委《关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确要求合理划分和依法规范市、区县、街镇的管理权限，实行差别化管理。但由于市域范围内各区域发展本身具有综合性、差异性和复杂性的特点，在促进城乡协调发展过程中存在着多方面力量的交织作用的情况。准确定位这些主体功能，通过合理划分管理权限，充分发挥市域经济各主体作用，形成促进全市域城市化发展的合力，对上海率先形成城乡一体化发展格局具有重要意义。

市级政府：城乡协调发展的主导者

市级政府承担着保障市域经济持续增长和维护全市社会稳定的职责，由于中国的国情决定了经济与政治具有密切的相互作用关系，市级政府具有把城乡差距控制在合理区间，并为全体市民提供均等化公共服务等有助于城市区域协调发展的衍生职能。同时，市级政府也是最有权威、最有能力在全市范围内有效配置资源，以促进市域范围内各区域均衡发展的主体力最。因此，市级政府是市域范围内促进区域协调发展的最终主体和最重要的力量，是城市区域协调发展的主导者。

市级政府可以通过三种途径促进城市区域协调发展。一是要确立将促进全市域协调发展作为实现城市转型发展的一项政治任务。把“让全市人民共享发展成果”作为政治任务，倡导和追求全市域协调发展的价值取向，持续不断缩小城乡差距。二是建立有利于城乡一体化发展、全区域协调发展的制度框架。市级政府可以通过自上而下强有力、高效运转政府机构，具体履行促进市域范围内协调发展和城乡一体化发展的职能。三是落实有利于市域范围内不同地区之间协调发展的政府行为。市级政府可以根据各区县不同的发展阶段，从实际出发，通过选择恰当的区域发展战略，编制相应的区域发展规划，研究制定促进重点区域发展政策，设立和投入一定的专项资金，真正把推进城乡一体化和促进全市域协调发展的政治口号化为实际行动。

区县级政府：城乡协调发展的配合者

作为国家行政体系得组成部分，各区县政府应具有与市委、市政府相同的执政理念和行为模式，但发展过程中，一旦涉及跨行政区域的利益问题，各区县政府可能会出现违反理论上的行为规范现象。所以，在肯定各区县政府在所辖区内具有追求本区县内部协调发展的同时，也要正视在促进跨行政区的协调发展中的局限性，明确承认其是独立的利益主体。从这个意义上来讲，区县政府在促进城乡协调发展中作用具有双重性：一方面在促进本级行政区划范围协调发展方面是主导者，但在追求市域范围内协调发展格局中，区县政府只能充当配合者角色。

区县政府可以通过两种途径促进区域协调发展：一是通过不断加快自身的发展促进全市发展。在市政府制定中长期发展规划和有关制度框架下，区县政府可以最大限度地推动自己行政区域内的高水平发展，带动周边区域整体发展。二是通过区县层面的横向联动发展，促进全市域协调发展。近年来，上海全市一方面发展空间的硬约束日益紧迫，另一方面区县发展不平衡问题进一步凸显，特别是中心城区和郊区由于发展阶段和发展水平不同，其发展需求也有很大差别，需要在区县层面在经济上建立起一种市场机制引导下的合作共赢关系。通过横向协作和联动发展，各区县在追求自身立业的过程中，为推进全市协调发展可作出重要贡献。

所以，区县政府在促进全市域协调发展中其身份具有双重性。因此，虽然要强调充分发挥市级层面的“主导作用”，也要尽量避免区县在落实区域协调发展过程中的“消极性”，在承认区县政府是“经济人”，支持其合理追求区域经济利益的前提下，促使其在新的历史条件下为实现全市域统筹发展而努力。

重点新城：城乡协调发展的先行者

本文所谓“新城”是指新的区域范围内新的中心城市，而非按照行政辖区规划的郊区“一区一城”。目前这种“一区一城”的城市规划格局来自50年前工业化时代，在21世纪上海进入后工业化时代需要全新的城市发展战略，这就需要用后人的智慧对上海新城作出新的规划和定位。按照区域经济理论，城市和农村是最重要、最基本的两类单元，其中，城市是产业和财富集聚的区域和单元。一个区域的经济增长往往以不同的强度出现在一些增长点或增长极上，然后再向外扩散。这些增长点或增长极就是一个区域的中心城市。作为一个特定区域发展的核心增长极，新城能够成为带动整体发展从而促进区域协调发展的龙头和引擎，是促进全市域协调发展的先行者。

本市可通过有重点的发展新城从四个方面带动并促进全市域协调发展：一是“十二五”期间，可通过类似再造一个浦东新区的战略举措未提升某特定区域实力。浦东新区是我国乃至世界上新城建设最成功的范例，我们可在浦西某特定区域探索再造一个浦东新区同样规模的新城，通过高水平地吸引国内外资源、资金、技术、人才、信息等生产要素，进一步提高该区域资源配置效率和发展水平，为促进市域范围内协调发展积累坚实的物质基础。二是通过创新探索区域发展模式。新城作为统筹和促进全市域协调发展的先行者，处于新的发展极位置，如松江新城等发展基础较好、发展水平较高的新城不仅有能力根据市场规律和国内外发展态势进行技术创新、管理创新，还有条件探索新制度、新机制，率先提升开发开放水平。这些因素集成在一起，必然使新城成为新发展模式和促进区域协调发展的先行者。三是通过辐射作用服务周边发展，通过示范推动共同发展。与其他地区建新城的作用不同之处，就在于上海将重点新城作为二级传导载体，新城逐步成为新的信息中心和人才集聚高地，对长三角地区发挥着重要的服务功能。当新城发展到一定阶段，就可以通过生产要素和产业转移，增加对农村地区公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，推动周边地区实现共同发展。

郊区农村：城乡协调发展的追随者

形成城乡经济社会一体化发展格局，就是促进城市中心区域和郊区农村共同发展的过程。从上海发展的历史来看，大城市的发展离不开郊区农村，郊区农村给大城市的发展提供着源源不断的支持，为大城市的发展作出了巨大的贡献：郊区农村的发展也需要大城市的支持。但上海的郊区农村在统筹城乡发展中处于从属和基础地位，是促进城乡一体化发展的追随着。

郊区农村可以通过发挥自己的优势，以新郊区建设促进全市域协调发展。一要为大城市提供安全、充足的食品供应。近年的实践证明，随着上海国际大都市建设的推进，郊区具备安全、充足食品供给功能尤为重要。因此，郊区各级政府要加大对现代都市农业的投入，确保落实100万亩设施粮田和30万亩设施菜地的建设计划。二要为上海国际大都市协调发展提供巨大的生态环境空间。上海郊区农村承担着全市90％的生态建设和保护任务。生态系统有非常高的生态服务价值，被称之为“有生命的基础设施”，一亩水稻每年的生态服务价值为3126元。据有关方面测算，上海全市农田每年的生态服务价值超过50亿元，这包括：固碳释氧、涵养水源、保持土壤价值、维持营养物质循环等四方面的生态功能价值。高度重视郊区生态环境建设，按照建设一流生态城市的要求，将中心城区与整个郊区的生态环境统一纳入到一个大系统中考虑，使郊区成为调节城市生态的平衡区域，基本形成城乡生态环境高度融合、互补，经济、社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。三可为城市可持续发展提供宝贵的土地资源。根据十七届三中全会关于土地制度改革的要求，积极盘活郊区农村土地资源，一方面为促进全市域城市化提供宝贵的土地空间资源，更能让郊区农民用更合理、更公平的方式分享现代化发展的成果。

从上海发展实际情况来看，加快城乡一体化发展是促进区域协调发展的重要内容。如何处理好城乡关系，实现全市域共同发展，关键是通过改革城乡治理制度找到一条促进城乡互动的发展之路，不断发挥城市对郊区和农村地区的辐射带动作用，逐步突破长期形成的城乡二元结构体制障碍，逐步突破传统的城乡发展模式，突破城市管理上的城乡分离状况，突破社会事业和基础设施城乡二元发展状态，推动城乡一体化发展。