森林资源管理协调中的公共治理困境分析

本文在公共管理的框架内系统分析森林资源管理的协调和创新，在此基础上提出公共管理视野下的解决思路，对健全和规范森林资源管理，进而实现森林资源的优化配置以及促进林业可持续发展具有重要的现实意义。

一、森林资源公共物品属性的一般命题

一般认为，森林资源具有公共物品的性质，经济学家通常把物品分为公共物品和私人物品以研究其不同的供给方式与特点。公共物品的特性在于：效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性。这种特性使得森林资源既与公益物品相似又与私益物品相似，即在不可排他或排他成本高这一点上与公益物品相似，而另一方面，在资源系统中存在着的资源单位的可分性使得在森林资源在系统中长期存在着“拥挤效应”和“过度使用”问题，导致资源单位的使用会引起边际成本的上升，在这一点上森林资源单位的使用和占用与私益物品相似。

另一方面，人类的生存环境是社会必需，且市场不能完全提供，因此环境是公共物品，是公共管理两个主要研究对象(被管理者和环境)之一。公共需求产生了公共物品，需要从对环境这一公共物品的研究开始。在环境的诸多要素中，森林资源是陆地上对人类生存环境影响最大的因素，由于森林的生物多样性、复杂性、生产周期长等自然属性，使它产生了实物价值、观赏价值、生态价值等三种社会价值。这些社会价值难以度量，消费难以排他等特性，使森林资源的价值难以确定，市场不能完全提供，因此森林资源必然是公共物品。加上森林在陆地生态系统中的地位，森林资源就成为人类社会最大和最重要的公共物品。

二、森林资源管理公共治理困境分析

(一)集体行动的失范

森林资源管理主要采取国有林经营管理的体制，国有林占总森林面积的42％，占总木材蓄积量的68％，几乎涵盖了全国所有的天然林资源，而且这些森林资源位于大江、大河的上游和山区，具有巨大的生态功能。森林资源产权从理论上说应归属于国务院，但在所有权的行使中，作为所有权主体代表的国务院却无法全面履行森林资源的国家所有权，而是将部分的国家所有权委托给相关的部门或地方政府代为行使，形成了一元制下的“单一代表，多级行使”的国有森林资源管理体制。国家作为森林资源的所有者，需要委托一个人来管护和实施所有者权益。由于该人对产权的使用、收益和转让不具有完全的权利，因而对发挥该产权最大效益往往缺乏足够的重视。而人作为一个理性的经济人有其自身的利益需求，因而存在一个权益重叠、利益冲突和信息不对称而产生的道德危害等问题。同时，国有林区的森工企业既是森林资源的采伐利用者，又是森林资源的管理者(人)。当国家利益与地方利益、企业利益发生冲突时，往往以牺牲国家的森林资源为代价，过量采伐森林。加之国家对森林资源的保护和利用缺乏有效的监督手段，使得国有森林资源长期过量消耗的局面难以根本改变。另外，森林资源的国有化往往将林区居民传统的对森林资源的所有权排斥在外，林区居民恢复他们权利的基本方法就是无限制地砍伐、不断地入侵森林，集体行动难以控制。

从森林资源管理的公共属性来看，林业是一项社会公益事业，森林资源是一种公共物品，它并不能为某一主体绝对地支配和私有。由于森林资源属于自由进入、不能排他的物品，因此，消费这类物品的人实际上构成了一个庞大的集团，追求个人最大化的行为也就驱使个人只管使用，而不愿管理。个人除了使用森林资源之外，很少有人会刻意去管理和保护它。人们之所以不能关心涉及自身利益的森林资源，关键在于缺乏组织动员和协作生产。很显然，个人要参与资源管理或保护，也就必然要支付其一定的成本。如果没有一定的激励机制，又没有相关的组织和制度的约束，个人不会自愿来承担支付成本的责任。

从森林资源管理行为来看，一是国有化的森林资源经营管理体制使森林资源管理机构的行为常常是强制性的，它可以剥夺某些人进入资源的权利，但不能促进更多的人为资源管理和保护提供服务，也不能有效地刺激多数人的合作性节约行为的形成。二是官僚化和形式化是森林资源管理机构的重要特征，这一特征意味着森林资源管理官员的管理方式是静态的，而不是动态的。他们可能掌握大量的数据材料，订立许多规章制度，签发种种文件，但是对现实中的乱砍滥伐森林资源的破坏行为却鞭长莫及。三是作为一种行政组织的管理代表，森林资源管理机构也是由一些具有利益追求的个人组成的，从整体来看，其在管理实践中也会产生自己的利益需求，而利益需求的实现，可能只有通过自身所具有的有限资源配置权。这样，在实践中可能就不会完全代表公共的利益目标，甚或会与公共利益目标相悖。四是森林资源管理机构既可以看作是集体性的消费单位，同时它又是公共物品和服务的生产经营单位，是消费或使用不具有或不完全具有排他性的森林资源和公益物品的大集团。因此，森林资源管理机构的双重特性意味着他们不能改变消费森林资源的大集团结构。森林资源管理机构基于森林资源的公共管理视角并非是最优的。解决集体行动问题，仅靠禁令和实施禁令实际上并不能禁止少数人的“搭便车”行为。从理论上讲，森林资源的所有权属于国有，而在实际中，森林资源是属于公共拥有的。因此，在没有国家授权的情况下，其他形式和其他层次的组织难以介入森林资源的使用和管理。这样，个人直接面对和使用资源，从而使资源实际变成了共有。共有的模式无形中扩大了资源消费群体的规模，使管理者要面对众多的、无组织的个人。森林资源管理和保护所面临的困境，最主要是来自于零散个人的独立行动所造成的外在性影响。个人具有外在性的独立行为常常是在大规模群体中、在未形成一定规范结构的情况下发生。多样的组织形成和进入以后，越来越多的个人需要通过不同的组织与森林资源接触，这样，组织无形中把以往的资源消费大集群分割成不同规模的组织形式，从而间接地缩小了集体消费单位的规模。由此可见，森林资源的管理和保护，靠单一的森林资源管理管理机构――政府或者委托的企业和政府显然是不够的。

(二)共识和合作的困窘

现代社会构成的一个重要特征是社会被一系列的正式组织而组织起来。既然正式组织是有目的的合作的合约形式，那么现代社会也就可以被看作是一种追求有目的的合作的社会。因此，在森林资源的获取和保护等管理方面，同样也存在着个人与个人之间的合作问题。在这一问题上，如果依靠个人的自发合作是非常不确定的，也是不切合实际的。尤其在没有组织、制度保证的情况下，也就没有一定组织对人们的合作行为加以设计、管理和监督，因此，仅靠个人的良心和道德显然具有较大的不确定性，因为不能保证每个人都能自觉地达成默契。如果没有对违同利益者的失信行为加以阻止或进行惩罚，也就无法预防少数人的机会主义行为。既然自发的合作行为具有不确定性，那么，在缓解森林资源面临的危机时，有

目的地诱导合作，并且在必要的时候强制性要求人们采取合作态度和合作行为也是相当重要的。在森林资源管理和保护方面，同样存在着强制性合作，在有些情况下，人们受某种较固定的意识形态的支配，难以接受新的选择。因此，人们在调整政策安排的同时，重视意识宣传和教育可能具有重要意义。

从森林资源的提取和使用方面来看，如果把提供森林资源管理机构也看作是生产性组织的一种，那么，人们可以在收益最大化条件下缔约并建立起生产私人物品的组织，但维护公共利益的组织需要在满意的“妥协”基础上才能形成。也就是说，人们为追求个人利益的最大化，可以以组织的形式签订契约，实现合作。只有合作，才能达到收益最大化，但是，在涉及森林资源这种公共的、长远的利益性质的问题，自发合作机制并不一定能确保所有人都遵守合约，因为在别人都遵守合约，进行合作的时候，自己如违背合约则可能受益更大，所以，森林资源管理基于公共管理领域的组织制度，不能只依靠自发合作的契约机制，而需要依赖于伦理、法律、制度性的控制和强制。以自利原则为基础的自发合作行为，也局限于一定的层次、范围和条件。而提倡森林资源节约是与公共利益相一致的，因此个人从这种行为选择中可以获得长远利益，但是，减少使用量又可能被个人看作是一种既得利益的损失，或者是行动成本增加。因此，在涉及森林资源这种公共利益问题时，自利常常局限于某些个人或集团。自利与互利、短期利益与长远利益的协调一致，总是需要建立特定的机制才能实现。

三、机会主义行为难以克服

首先，森林资源向公众是开放的，所有人都可以自由进入，在无人监督或无组织负责的情况下，资源的进人者和使用者也就构成了一种开放的大集团。在这个集团中，成员们极容易形成一种“不用白不用”的机会主义心理，并且可能受这种机会主义心理影响，而做出随意使用甚至浪费森林资源的行为选择。从理性分析的角度来看，“不用白不用”的集体行动并非仅仅是由个体心理和情绪导致的，它同样也是个体理性的选择。因为在一个大集群中，个体行为后果及成本是由集团所有成员共同承担的，而其收益则常常属于个体；此外，当个体预期别人也可能做出某种行为选择时，即便不追随众人行动也要承担集体行动的成本，而且也不能得到任何奖励或收益，相反还可能错过某些收益机会。因此，在无组织或缺乏制约机制的情况下，从众是个人实现自我收益最大化的重要策略之一。森林资源管理中“不用白不用”的集体行为的结构包括这样几个部分：未组织化的大集团；大集团内部互动过程中产生的特定情绪背景；监督机制和组织的缺乏；收益远远大于成本。

其次，对于森林资源来说，不得不面对一种开放的、松散的使用者集团，从而为乱砍乱伐森林资源的集团行为提供了温床。如果对这种大集团的内部成员不能采取组织化的措施，又不能对他们实施某种监督，使他们的行为具有独立责任，那么，集团内部就可能逐渐滋生出争相使用、不断增加森林资源获取量的行为。因此，对开放的、公共的森林资源，需要在进入、使用、交换、处置、买卖等方面建立和发展起相应的组织。组织的建立，意味着个人获取森林资源的交易成本提高了，因为个人的行为在获取资源时，必须和这些组织协商和讨价还价时，就必须考虑到成本和收益问题，无意义的浪费行为显然就会减少，人们不会为了浪费而去讨价还价。另一方面，组织的出现又为森林资源管理效率的提高提供了稳定和制度化的保证。

四、官僚化与浪费的消极抑制

现今森林资源管理中，政府实施的森林资源协调的行动本身就存在着官僚化。政府作为管理主体所进行的诸如设计方案与当地情况不符和高额的监管成本等往往造成管理的低效和不公平，进而影响当地居民的福利水平，未能有效遏止森林资源的破坏性利用。因为政府的这种集权式管理过分突出管理主体的外部性，有意无意地把保护森林资源与当地社区群众的生产、生活对立起来，将森林资源的管理主体与参与主体对立起来，认为社区群众是自然资源的破坏者。而事实是对森林和环境造成严重破坏和影响的往往不是当地社区群众，而是外来的力量，如森工企业和矿业的开发。因此，应当促进林业部门的改革，使林业管理部门(管理主体)更能响应当地社区居民(参与主体)的需求，调动当地居民培育保护森林资源的积极性，使二者关系达到相互协调和谐统一。同时，森林资源被分割成不同管理主体进行管理，森林资源权益管理涉及到的林业、农业、旅游、环境保护等行政主管部门，由于缺乏部门之间管理权限与利益协调机制，多占林地、过度开发森林资源、不承担森林资源利用的合理成本及环境成本等情况时有发生，在制度上不能保障实现森林资源保护与利用正效益的最大化、负效益的最小化。因此，在具有公有产权性质的森林资源管理方面，要想促进节约，防止浪费，就需要投入很多管理的精力，管理组织和管理者的低效率。浪费行为与管理组织和管理者的之间的联系，在人们的观念中可能只是一种直觉。但是，从福利经济学的角度来分析，就能看到与浪费或低效率节约之间的联系，同时也可以看到通过行政命令的非理性方式掩盖浪费行为的本质。因此，抑制官僚化行为本身就是一种最大的森林资源的节约，一方面，应该积极强调个体行为的节约和有意识的合作、理性选择和消费森林资源；另一方面，改变管理组织和管理者的低效率，从机制、偏好、行为、心理等方面实现转型。

(作者单位：北京林业大学经济管理学院)