浅析土地执法中的困难与对策

【摘 要】土地行政执法，本应通过依法查处土地违法行为，维护国家法律尊严，对当事人起到震慑教育作用，从而实现地政部门“保护资源，保障发展”的最终目标。但近年来，由于种种原因，地政部门一直陷于“单兵作战”、“软执法”的尴尬境地。那么执法难，究竟难在哪里？其原因何在？有何解决对策？

【关键词】土地执法 原因 对策

1.土地执法难的表现

1.1发现和掌握土地违法行为及其动向难。由于我国土地执法工作起步较晚，执法力量薄弱，加上缺乏先进的监察手段，没有形成有效的土地执法监察网络系统，面对土地违法活动涉及面广，案发范围大的严峻形势，土地管理部门往往处于信息不灵，反馈不到位，无法对土地违法活动实行有效监视和控制的被动局面，造成土地违法行为发现和掌握极其困难。

1.2防范和制止土地违法活动困难重重。在现实生活中，资源性土地违法活动与资产性土地违法活动两者并存，且难以有效防范和制止。资源性土地违法活动包括非法占用土地、破坏耕地等，其季节性强，违法时间集中，实施和完成土地违法行为速度快，有时甚至多起违法行为同时进行。资产性土地违法活动包括低价出让、非法倒卖、转让土地等，其违法手段较为隐蔽，社会违害隐形、长期，并且共同违法案件占较大比例，甚至违法者订立共守同盟，共同分享违法所得等。由于缺乏完整的监察网络和土地违法信息反馈系统，使土地管理部门对土地违法活动无法进行有效防范和控制，特别是发生在土地市场流通领域的资产性土地违法活动的查处，更是“心有余而力不足”。

1.3对土地违法案件的调查取证、处罚和执罚极其艰难。由于土地管理法律法规对土地违法行为的行政处罚极为严厉，轻则“罚款”，重则“限期拆除或者没收在非法占用的土地上所建的构筑物和其它设施”，以至“追究当事人刑事责任”等。在这种情况下，土地违法者总是采用一切方式对抗，阻挠土地违法案件的调查取证和处罚，拒不执行土地管理部门的行政处罚决定，使土地执法执罚“寸步唯坚”。

2.土地执法难的原因探析

2.1传统历史原因。几十年传统的计划经济体制下土地管理的弊端，以其历史车轮的特有惯性，对人们的心理和行为所产生的不良影响至今远未消失，从当前土地管理部门查处的许多土地违法案件和开展土地执法工作所面临的困难中，我们都不难看出这种不良影响的历史烙印。

2.2思想意识原因。首先，长期以来，“地大物博”观念在人们的思想中根深蒂固，“人均耕地资源贫乏”的土地国情没能深入人心，造成节约用地、依法用地的意识淡薄。其次，某些不法分子为了满足个人私欲，从事土地违法活动，并千方百计对抗、阻挠土地执法工作，企图逃避法律的制裁。再次，社会团体、人民群众土地法律意识不强，直接影响土地执法工作的顺利开展。

2.3土地管理部门独立执法的局限性严重困扰着依法行政。《土地管理法》赋予土地管理部门独立执法的权限十分有限，还需要公安、法院等部门的积极配合，才能保证土地管理法律法规得到全面贯彻实施，这就给土地管理部门开展土地执法造成许多困难。根据《土地管理法》有关规定，“对在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，违法单位和个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作为处罚决定的机关有权制止”，但没有明确采取何种措施制止。同时规定，对已生效的处罚决定，土地违法者拒不履行的，必须由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。从现实看，法院因执行的力量有限或者其他原因，造成许多行政处罚决定未能及时予以强制执行，在一定程度上削弱上行政执法的权威。因此，土地管理部门独立执法所受到的局限本身就成为土地执法中的一个难题。

3.解决土地执法难的对策思路

3.1大力宣传土地法律、法规，提高广大干部和群众的土地法律意识，创造有利于土地执法的社会氛围。必须采取各种方式，利用一切可以利用的机会，充分调动社会各界组织和团体，开展多层次的土地法规宣传活动，加强对各级领导干部和人民群众的土地法制宣传教育，促使全体社会成员对土地国情国策国法形成正确的认识，从而自觉地支持和配合土地执法工作。

3.2建立一支素质优良的土地执法队伍，全面提高其对土地违法活动的快速反应能力和遏制能力。“徒法不能以自行”，没有优良的执法队伍，就无法保证土地管理法律法规的顺利执行和土地管理职能的全面到位。因此，建立一支政治素质良好和业务素质过硬的土地执法队伍，是解决土地执法难的关键。

3.3掌握大量、详实的土地违法信息，形成控制土地违法的正确决策，是指导土地执法工作顺利开展的基础。只有广泛收集和掌握大量的土地违法信息，进行综合分析和判断，才能作为控制土地违法的正确决策，科学地指导土地执法活动，从决策上解决土地执法难的问题。要通过受理群众来信来访，深入扎实地开展巡回检查掌握土地违法信息；通过查处土地违法案件，与土地违法者接触，掌握土地违法行为的实施过程和违法者心理信息；通过不断收集新闻报道和各级部门移交的违法案件掌握土地违法活动信息；等等。在科学分析这些信息的基础上，大胆决策，从源头上预防和控制违法案件的发生。

3.4文明执法，做好土地违法者耐心细致的思想教育工作，是解决土地执法难不容忽视的重要环节。土地执法的最终目标是预防和遏制土地执法，而矫正违法心理是实现这一目标的关键。因此，在执法过程中，要始终贯彻“攻心为上”的原则，通过文明执法，对土地违法者“晓之以法、动之以情、导之以策”，转变其对土地执法的“逆反”心理，使之认识到自己行为的危害性，从而接受处罚，这就减少了土地执法的困难。

（作者单位：江苏省赣榆县国土资源局；江苏 赣榆 222100）