建设项目全过程审计刍议

我国建筑市场不规范，监督弱化，是腐败滋生的温床。而对建设项目的审计，目前普遍是把重点放在工程竣工结算上，是一种事后的审计监督，没有完全介入全过程审计，使得整个建设项目中有法不依、执法不严的现象屡见不鲜。针对这种状况，笔者认为只要找准建设项目的主要控制点，通过事前、事中、事后的“全过程、全方位”审计，就能使建设项目得到有效的控制，达到预期的目标。《国务院关于投资体制改革的决定》中也指出：审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益，完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。

一、事前审计是控制项目投资的前提保证

事前审计主要是做好开工前审计，它是控制项目投资的源头和前提保证。

(一)审查项目投资程序执行情况

具体来说，应从以下几点进行审计：(1)对项目立项、可行性研究是否按规定进行论证；(2)项目建议书、可行性研究报告、初步设计等有关文件的编制、审判是否按照规定程序进行，是否符合国家产业政策及相关规定，有无越权审批的现象；(3)项目立项、投资计算是否按现行分级管理的规定具备合法手续；(4)项目法人(或业主)的组织机构、人员配备、内部控制等是否建立健全；(5)设计、监理、施工、物资(含设备)供应等承建单位的资质等级、资信能力、技术服务是否符合建设项目的要求，财务状况是否良好；(6)征地拆迁、施工现场“四通一平”等前期准备工作是否已准备就绪。

(二)审查初步设计及概算

设计阶段的控制是整个工程造价控制的决定性环节，其工作质量的好坏直接关系到工程的质量、造价和使用效果。有关专家的研究分析，这一阶段的费用一般只相当于建设工程全寿命周期费用的1％以下，但对工程造价的影响却达75％以上；在满足同样功能的条件下，技术经济合理的设计，可降低工程造价5％～10％，甚至可达10％～20％。另据统计，在工程质量事故的众多原因中，设计责任占40．1％，居第一位。可见，设计阶段对整个工程建设的效益、质量都是至关重要的。关键控制点在于：设计阶段是否招投标及限额设计，是否按批准的设计任务书及投资估算书来控制初步设计，是否按批准的初步设计总概算来控制施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，是否按分配的投资额控制设计，等等。

概算的重点审查内容是：(1)总概算内容全面性、真实性。有无夹带计划外工程、扩大建设规模、提高建设标准，或者用计划外项目挤占计划内项目的情况；有无少列、漏列工程和费用项目，或者故意留缺口，将限额以上项目压为限额以下项目的问题。(2)编制概算所依据的指标、定额、费率、材料(设备)的预算价格等是否现行适用，费用计算是否合规、准确。

(三)审查招投标的规范性

研究发现，在招投标过程中，由于投标人之间相互买标卖标，常常使多个投标人代表的是一个或几个少数投标人。在这些投标人中，无论哪个中标，最终都是他们共同中标，从而在实质上减少了投标人的相对数量，规避了相互间对价格的有效竞争。而且，由于卖标、代为投标仅仅是为了衬托潜在中标人，所以他们的报价明显高于潜在中标人的报价。于是，所谓报价最低的潜在中标人便合法中标了。因此，要特别重视对招投标阶段的监管，它是建设工程项目监管的重要环节。

着重对以下方面进行审查：标底是否合理、保密、准确，有无偏离、压价；招标程序是否符合规定；投标单位是否经认真、严格的审查；开标是否公正无私、评标是否公正合理等。

二、事中审计是控制项目投资的有效途径

事中审计主要是做好施工阶段的审计，它是控制项目投资的重中之重。项目建设施工阶段是整个项目建设过程中时间跨度最长、变化最多的阶段，是把设计变成具有使用价值的实体过程，还是实现工程造价有效控制、为合理确定工程造价提供原始依据的过程，对建设项目全过程造价管理来说，也是最难、最复杂的过程。

(一)符合性测试

确定控制点，适时进行符合性测试，及时对有问题的环节提出整改意见，确保建设期间的各环节畅通。符合性测试应包括：

1、业主内部控制是否有效。具体包括指挥协调、组织结构、人员配置、财务控制、投资控制、工期控制、质量控制、合同控制、信息控制、招标控制等。

2、监理内部控制是否有效。具体包括监理资格、现场组织、现场人员配备、监理大纲、实施细则等。

3、施工环节内部控制是否有效。具体包括施工资质、施工组织、施工计划、技术装备、质保系统、形象进度、成本控制、施工档案等。

4、采购环节内部控制是否有效。具体包括采购方式、技术标准、运输方式、检测验收、付款方式、合同履行、售后服务等。

(二)审查建设工程合同

审计人员要对建筑安装合同、物资采购合同进行审查及监督，并签署审计意见，作为签订合同的依据之一。主要是对总承包合同、分包合同、物资采购合同是否符合国家法律、法规的规定；是否符合招投标文件的约定以及技术、商务澄清答疑的要求；合同的条款是否科学、具体、明确等内容，进行审计监督，确保合同严密性和可操作性。

(三)审查施工阶段各项活动

除了监督材料采购方式、价格、质量、材料货源、运输距离，杜绝舍近求远、舍优求劣、舍低求高的现象外，须重点监督以下方面：一是监理单位是否是通过招标方式来选择的，是否签订监理合同，其资质是否与项目要求相适应，有无越级监理的情况，监理收费是否按国家的有关规定来执行；二是控制不合理设计变更对工程造价的影响；三是隐蔽工程的图纸资料要跟踪收集，保证准确性、合理性。这三点是建设工程监管的关键，对今后建设工程完工后竣工结算审计有着举足轻重的作用。

三、事后审计是控制项目投资的最后保证

事后审计主要是做好竣工决算审计和投资评价。按照“先审计、后决算、再投资”的审计原则对竣工项目的真实性、效益性、合法性、合规性进行决算审计。如果监审、造价人员从项目立项就介入了工程造价控制，结算阶段的工作就显得轻松些。

重点审查内容有：一是工程量的准确性，现场监理的签证是否合理，根据现行定额的内容和有关规定有无失实；二是对定额套用是否准确；三是注意三大材料是否与市场材料价格差额过大；四是审查各项间接费、独立费的计取情况；五是检查合同价格、付款、预算款情况；六是审查建设单位与施工单位来回账情况。这六种内容要同前期掌握的施工现场情况相对照，以杜绝高估冒算、弄虚作假，保证工程造价的准确性、真实性、合理性。

综上所述，建设项目审计是一项系统工程，必须从开始到工程终结的各个控制点进行控制，才能有效地控制工程造价，确保工程质量，提高资金和投资效果。

(作者单位：广东省核工业地质局)