对北京经济适用房政策调整的思考

[摘要] 《北京住房建设规划（2006年～2010年）》明确未来北京发展经济适用房的方向和规模。为了实现开发经济适用房的最终目的，促进构建和谐社会，笔者结合当前经济适用房开发中的问题，针对相关政策提出了自己的建议。

[关键词] 北京经济适用房政策

自1998年北京建设经济适用房以来，在解决中低收入人群的住房问题、平抑北京的房价、促进北京的房地产市场发展等方面都取得了重要的成效。由于经济适用房相关政策制定之初就不够完善，执行过程中力度不够，对经济适用房的建设和销售中出现的问题未能及时纠偏，使得围绕经济适用房的争论不断出现，各方利益的矛盾和冲突日益突出。笔者认为，当前首先应该从以下几个方面入手，有针对性地制定、修改和完善相关政策：

一、明确经济适用房的供应对象，确定合理的供应量

经济适用住房是指以中低收入家庭困难户为供应对象,并按国家住宅建设标准(不含别墅、高级公寓、外销住宅)建设的普通住宅。最初的政策文件对经济适用房政策的目标、对象并没有明确界定，按照建设部规定的经济适用房的购买标准（家庭年收入在6万以下）对“中低收入”的解读，“中低收入”是指从最低收入到中等收入的全部家庭群体范围，大约占全社会家庭的70%左右。北京是全国建设经济适用房最多的城市之一，截至2005年底，北京市共批准集中建设经济适用房项目52个，规划住宅规模2600万平方米。但自2003年以后，新增项目呈减少趋势，2004年经济适用房的施工面积只占全市房地产施工总面积的10％，2006年经济适用房仅占8.45％。供需矛盾非常突出，北京的经济适用房供不应求已是各方共识。

根据北京市规委的《北京住房建设规划（2006年～2010年）》规定:“十一五”期间，北京拟推出经济适用房1500万平米，约21万套。据此推算，年均应推出300万平米、约4万套以上的经济适用住房。规划还明确指出，2008年之前，全市经济适用住房建设规模力争完成800万平方米，约11万套。同时，北京市明确规定，“十一五”期间经济适用住房定向供应给排险解危、文保区、旧城微循环、城中村改造、奥运及市政重点工程的拆迁居民。

从经济适用房未来的供应对象和供应量的规定中我们会发现，这一政策是与国家关于经济适用房的相关政策是有明显出入的。经济适用房主要是解决城市中低收入人群的住房问题，而城市拆迁户不一定符合经济适用房的购买条件。城市拆迁是市场行为，经济适用房的销售有福利性质，二者不是一回事，事实上就出现过拆迁户将经济适用房指标倒卖的问题，如果经济适用房只面对拆迁户，将不可避免地出现新的不合理现象和矛盾。此外，笔者认为，对经济适用房的供应对象应该从新界定。按照国际通用做法，一般居民家庭收入划为高、中等偏高、中等、中等偏低和低五个档次，现行政策所指的“中低收入”到底针对的是什么，北京市应该结合本地的情况给出准确的定位，如果按照家庭年收入在6万以下的标准，北京应有70％左右的家庭符合购买条件。如果面对的销售人群过大，实际收入存在较大差别，就会导致分配的不公平。针对不同的收入人群，提供不同住房福利，是未来的发展方向。低收入人群是经济适用房的目标人群，年收入而其中最低收入人群实际上不能承受目前的经济适用房的房价，政府应为其提供相应规格的廉租房，中等偏低收入的人群可以购买或租赁限价商品房。为此，适当降低购买的对象的家庭年收入标准是比较明智的做法。2005年4月30日，建设部等七部委联合下发《关于做好稳定住房价格工作的意见》，在第一条“强化规划调控，改善住房供应结构”中强调，“住房建设要以中低价位普通商品住房和经济适用住房项目为主”。而北京“十一五”期间规划的经济适用房在整个供应体系中只占不到20％的比例。这实际上连拆迁户的需求也满足不了，按照北京市城市新规划，到2020年，将只有10％的北京人住在旧城，所以，仅二环路以内的旧城区就将外迁55万人。以中国城镇居民人均住房建筑面积目前约为24平方米计算，这意味着北京仅解决二环内的拆迁户，就需要1300万平方米左右住房。如果要缓和经济适用房的供需矛盾，北京还应该加大经济适用房的开发力度。在这一问题上，可以借鉴上海市的作方法，上海现在大力建设中低价普通商品住房和配套商品住宅房，实施两个1000万工程（一千万平米配套商品房，一千万平米经济适用房）的，目的是稳定房价，保证普通低收入住房需求。事实上，供给的保证能够比较有效地解决抢购和炒卖的问题。

二、调整经济适用房的开发模式，进行全过程监控

北京的经济适用房开发模式同全国其他城市一样，采取的是住房福利和市场化结合的操作模式，政府和开发商在做经济适用房这个工程的过程中，责、权、利划分的并不是很清楚。根据现有的经济适用房政策，经济适用房的立项需要政府批准，开发所用土地往往由政府拨划，电网、小区配套设施等的建设需要政府负责，销售需要政府限价……由于没有专门的机构负责经济适用房的开发建设，有关的职责都由开发商自己承担，导致在相关实施的过程中发生了许多偏差：总体价格偏高、住房品质差、配套设施不完善，等等。

《经济适用住房价格管理办法》规定开发商的利润应控制在3%以内，政策方面主要是减免土地出让金和50%的报建税费，其余的全按市场运作。对开发商而言，只要他从事的是市场行为，就必然要实现自己的利益最大化。从政府那里，开发商实际是利弊兼得（未经招标获得的低价土地和受限定的房价），为了追求更多的利润，一些房地产开发商在享受政府优惠补贴的同时，利用混淆住房面积概念变相提高房价，于是就出现了经济适用房建成“豪宅”的怪现象。

经济适用房的社会保障性质决定了其公平性，然而，经济适用房的市场化开发模式，难以经济适用房的社会保障目标，市场的正常运行是以开发商和购房者等买卖双方为主体的，而社会保障功能的实现是一定要以政府为操作主体的。从这一角度而言，目前经济适用房建设中存在的矛盾，实际上是保证社会公平与实现市场利益之争。为了实现经济适用房的社会保障性，政府应该积极地参与经济适用房的开发建设，做好全过程的监管，即控制成本，又保证适用。

首先，经济适用房的质量差、配套差以及面积超标的问题都可以通过在项目规划过程中实施科学管理，而加以避免。为此北京市结合北京的实际情况出台的《北京市经济适用住宅设计标准》要求略高于国家标准。

其次，通过项目招标确定资信良好、实力强劲的开发商，经济适用房不是完全的福利房，而是微利商品房，开发商在保证质量的前提下，通过成本控制、集约化经营，在政府的指导价格范围内是可以保证其利润的。

最后，对经济适用销售价格进行合理定价。政府可以通过减免相关费用进一步降低经济适用房的成本。同时，经济适用房应当面对市场，以销定产，合理定价，在项目正式立项时，就应当根据项目的综合条件进行成本测算，确定合理价格，使开发商和购房者都能够清楚明白，为将来的销售打下基础。

三、对经济适用房的销售进行严格把关

经济适用房开发的最终环节是进入消费领域，最后环节的监管失控会导致整个政策执行的失败。经济适用的销售主要是通过开发商来完成的，由于开发商关心的更多是自身的经济利益，为了加快资金回笼，开发商并不关心是谁买，而是怎样尽快的卖出去，这和政府要求的定向供应就存在明显的矛盾。此外，对购买者的购买资格审查不严格。全国工商联住宅产业商会组建的REICO工作室于2005年曾一个有关北京经济适用房的报告:业主的家庭收入属于较高收入以下的家庭占58.4%;属于较低收入(中等偏下)和低收入的家庭占22.3%;属于高收入的家庭占25.8%。而且北京经济适用房的自用率只有51.34%，在受调查的三个城市中最低。

为此，要保证经济适用房的销售应供给有需求的低收入家庭，必须严格审核条件和标准，对过去审核中过于宽泛的一些内容要细化明确；对审核过程更有加大严格控制的力度，有必要建立专门的审核机构，安排专门的审核人员；建立北京市住房家庭档案，与税务、银行等相关部门进行联网审核，通过对目标人的纳税比例和银行存款结合其实际居住面积进行审核从而建立经济适用房申购的审核体系。此外，将售出的经济适用房仍然控制在监督范围内，可以出台相关法规严格限制房主利用经济适用房“套利”，对中介公司恶意炒作的行为进行严惩。

由于经济适用房属于特殊的商品房，其价格中不含土地的出让价格，与其他商品房的流通应有所区别，对二次转让或者出租经济适用房都必须要有相应的控制政策，这本应该在经济适用房诞生之初就出台的。这方面政策的空缺是导致部分人将经济适用房用作投资的直接原因之一。2006年11月9日，北京市建委消息：“对今后新建和销售的经济适用房实行内循环”，体现了政府加大对经济适用房的监管势在必行，同时能够充分考虑政策的延续性和可操作性上。政府有关部门应该在经济适用房的政策上下功夫，通过政策的调控，加大保障性住宅的供应，加快北京的住宅结构调整，促进和谐社会的建设。

参考文献:

[1]刘新虎:把脉经济适用房.望，2006年46期

[2]邬滋:经济适用房政策存在的问题及对策.城市开发,2004年 06

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。