非正式约束下的金融制度变迁

在制度变迁理论中，正式规则与非正式规则的相容性是一个非常重要的原理，强调的是正式约束只有在与非正式约束相容的情况下才能发挥作用。但是在实践中正式制度的影响容易得到人们的重视，并被人们着力解决或有效利用；而非正式制度的影响则往往被人们所忽视，因而一些在国外行之有效的正式约束，一旦偏离其土生土长的非正式约束环境，则毫无用武之地。这或许是我国目前金融制度变迁过程中，制度绩效与制度目标偏离甚至是南辕北辙的深层制度性原因。为此，我们有必要探讨非正式约束下的金融制度变迁问题。

金融制度变迁的初始条件

任何制度的产生、变迁和功能的实施都离不开具体的历史背景、客观条件及社会生产方式，金融制度的变迁同样如此。从纵向看，金融制度变迁具有路径依赖的特征，使得某种制度变迁一旦走上某一路径，其既定方向会在以后的发展中得到自我强化，人们过去所作出的选择决定了他们现在可能的选择。从横向看，金融制度变迁具有相互耦合的特征，任何一项制度安排都是制度结构中其它制度安排的函数，一种制度安排的变迁有可能引致其他制度安排乃至整个制度结构发生变迁。在制度变迁的初始条件中，正式制度、非正式制度以及制度实施的机制和环境都是非常重要的因素，但是在制度供给和制度设计过程中，正式制度和实施机制一般都会被人们深入研究和全面考虑，而非正式制度则往往被人们所忽视。这样的后果会导致学习或移植的正式制度与非正式制度不相容，要么是制度流于形式从而被束之高阁，要么是制度的绩效不甚理想从而制度绩效与制度目标南辕北辙，要么是制度实施过程中阻力重重从而难以有效实施。诺斯1993年获得诺贝尔经济学奖时指出，离开了非正式规则，即使将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧，也不再是取得良好经济实绩的充分条件。实际上拉美国家制度的90％是复制欧美国家制度，但其效果远没有欧美那么强大。因此在金融制度变迁过程中，在设定金融制度的制度方向、制度目标、制度框架的时候，在设定制度变迁的路径、制度变迁的方式、制度变迁的外部环境的时候，必须把制度运行的文化背景以及其他非正式约束条件作为重要的内生变量，研究制度与文化的兼容性，研究移植制度的适应性，切不可以盲目照搬。比如在国外运行规范的公司治理在我国的现实运行中为什么会出现扭曲和变形？内部控制领域为何总是有令不行、有禁不止？这些现象表面上看是一个正式制度规则的问题，在更深层次上还是一个非正式制度和文化背景的问题，只有将这些困惑放置于文化的层面上来解剖和分析，才能找到令人信服的答案；也只有把正式制度的选择放置于民族文化传统的大背景下来设计，才能保证制度供给和制度运行的有效性。

金融制度变迁的基本路径

制度变迁路径的选择主要受制于一个集团内部的权力结构和社会的偏好结构。在我国集权文化背景和传统高度集中计划体制的初始条件下，金融体制改革遵循政府供给主导的路径是逻辑的必然，同时选择政府主导型制度变迁模式，可以有效地降低制度变迁的组织成本、政策成本和实施成本，减少利益调整带来的困难和阻力。这是因为，第一，从制度作为公共品的特质来看，其无法克服外部性问题，而微观金融主体的自愿性制度安排必须通过一致同意的决策程序，但由于存在外部性、不确定性，通过集团内部谈判而达成一致协议的交易成本太高，只能通过强制性手段来解决制度供给的不足；第二，从政府和微观金融主体在整个政治经济秩序中的地位来看，政府无论在政治力量上还是在社会资源配置的权力结构上均处于中心和优势地位，而金融制度变迁的方案是根据权力中心的目标函数和约束条件来评估和选择的，这就使得微观金融主体不可能成为决定金融制度变迁的主导力量。第三，从相关利益集团的思维惯性看，由于长期实行政府供给性制度变迁方式，金融制度各相关利益集团不仅习惯于政府的制度安排，而且对原有的制度变迁路径有着强烈的依赖性。因此我国金融制度变迁，无论是金融产权改革、金融组织改革、金融管理改革，还是微观金融公司治理改革，无论是正式金融风险处置制度安排，还是非正式金融风险处置制度安排，采取政府主导、行政推动、自上而下的变迁方式，就成为依赖强烈的当然路径选择。但是由于政府也是具有自身偏好和有限理性的经济人，加之意识形态的刚性和集团之间的利益冲突，往往会产生政府失灵，从而出现制度无效或低效，因此随着市场化改革的深入、市场主体的日益成熟和政府职能的转换，制度变迁方式由政府主导型逐步过渡到需求诱致型是发展的必然，特别是在当前传统文化背景刚性约束下的制度变迁中，适当采取中间扩散型制度变迁将会收到良好的效果，比如在农信社的制度变迁过程中，将制度模式的选择权交给地方政府，由地方政府根据自身情况制定信用社的产权、管理方式，然后报中央政府批准，这就使地方政府有了同中央讨价还价的空间，实际上具有了中间扩散模式的特征。因此在制度变迁的基本路径上应该尽可能选择政府供给主导加市场诱致型变迁模式。

金融制度变迁的演进方式

我国金融制度变迁与其他制度的变迁一样，明显表现出部分改革、先易后难、由浅入深、循序渐进的渐进性演进方式，而不是总体推进、一步到位的激进性演进方式。这些完全可以从金融制度改革的初始条件、政府供给主导型改革方式的特点以及改革成本的比较中得到合理解释。首先，从初始条件看，虽然金融制度出现效率低下为特征的非均衡，但是金融并未处于崩溃的边缘，金融制度变迁完全可以在一个基本稳定的秩序中分步推进。其次，从政府主导型变迁的特点看，只要制度变迁过程取决于政府的能力和意愿，那么政府给予特定目标的追求，总是倾向于渐进性方式。因为改革总是伴随着利益的调整，利益的调整必然伴随利益矛盾和冲突，影响社会稳定从而导致政治支持率下降。而渐进型改革则可以使得改革本身朝着帕累托改进的方向发展，有利于政府赢得支持和拥护。最后，从改革的成本看，金融制度变迁作为人们利益关系的调整，不仅面临着实施成本（废止旧契约、重订新契约的成本）问题，还必须面临摩擦成本（某些利益集团对改革的抵触和反对所引起的经济损失）问题，因而，选择渐进式变迁方式更具有成本上的优势。所以在金融制度变迁过程中，无论是宏观利益的调整，还是微观利益的调整，选择渐进性的变迁方式是正式制度许可的，也是与非正式制度相容的，是一项多赢的理想选择。这就要求我们在分配制度改革过程中，讲拉开差距是正确的，但要充分考虑群众心理承受能力，注意差距的科学性、适度性，适当兼顾公平，不能陷于唯效率论。在人事制度改革过程中，讲下岗分流、裁撤冗员是正确的，但要充分考虑社会稳定，注意把握改革的力度和节奏，避免陷于唯利润论。

金融制度变迁的外部环境

制度首先是制度环境，其次才是制度安排。制度环境是制度安排的外生变量，对制度的实施机制有着重大影响。一方面，在我国特定的社会经济条件和特定的历史文化背景下，政府干预者这只“看得见的手”就象“普照之光”，已经渗透于整个社会政治经济文化生活的方方面面，在金融制度变迁和金融制度运行的过程中，既要有效利用政府干预的正面效应，可以解决金融领域的很多难题，比如化解风险、处置不良资产、动员社会支持金融等等，但是也要注意防止政府干预的过度，有效避免政府干预的消极效应。另一方面，在中国文化传统中，权力与法制、人情与法制都有着不同于西方的民族属性，金融制度变迁过程中的很多问题，完全寄希望于司法解决，可能仅仅只是理想主义和浪漫主义，至少在目前很大程度上是如此。

（作者单位：湖北银监局合作处）