工商机关移送涉嫌犯罪案件的时机分析

根据《行政处罚法》和国家工商总局28号令《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，工商行政管理机关在案件查处过程中，发现违法行为有涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关。然而，由于相关法律制度不够完善、对犯罪标准认识存在分歧等原因，涉嫌犯罪案件移送工作仍然存在一些问题，在执法实务中存在截然不同的观点和做法。本文试从法律规定与实践操作两个方面人手，分析工商机关对涉嫌犯罪案件的移送时机。

一、现行移送涉嫌犯罪案件制度的法律规定

构建工商行政管理机关移送涉嫌犯罪案件制度的法律基础是《行政处罚法》和国务院第310号《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(下称《移送案件规定》)，以及国家工商总局28号令《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(下称总局28号令)的系列规定。纵观这三个法律、法规和规章的全部条文，有三个关键问题未能明确，或有的虽作了规定但内容含糊不清，这就为实践中工商机关移送涉嫌犯罪案件带来争议。

一是对工商行政管理机关应当提请作出移送决定的具体时间没有规定。《行政处罚法》、《移送案件规定》和总局28号令，对于工商行政管理机关在什么时间应当将涉嫌犯罪案件移送均未作出明确规定。

二是对工商机关在案件移送前能否实施行政处罚没有直接作出规定。《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”《移送案件规定》第十一条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”总局28号令的第五十九条也作出了类似的规定。从上可归纳出：在案件移送前，行政执法机关是可以依法实施包括罚款、没收违法所得、没收非法财物在内的各种行政处罚的，仅仅是罚款、没收违法所得、没收非法财物、行政拘留不包括在“不停止执行”的行政处罚种类范围。但这些内容是间接推测出的，不够明确和具体，这为实际操作中出现争议留下了隐患。

三是对案件移送后行政执法机关能否再实施行政处罚未进行明确。《移送案件规定》第十条规定：“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。”第十三条规定：“公安机关对发现的违法行为。经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理。”显然，工商机关对公安机关决定不予立案的案件，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任。但依法应当追究行政责任的，依法可以实施行政处罚。对于案件移送后处于侦查、审判阶段的案件能否实施行政处罚，上述法律、法规似乎是禁止的，但并未直接予以明确。

二、实践中移送涉嫌犯罪案件的具体做法

正是由于现行的法律制度对于移送涉嫌犯罪规定的不明确，导致了在具体移送实践中出现了两种截然不同的做法。

一种是案前移送，也称直接移送。即工商机关在查处违法行为过程中，发现违法行为涉嫌构成犯罪的，不作行政处罚，立即将案件全案移送司法机关，工商部门不再作出行政处罚。采取案前移送的法律依据是：《行政处罚法》第七条第二款、第二十二条、第三十八条分别规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”、“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”、“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”在1999年7月28日国家工商行政管理局作出的《关于案件移送有关问题的答复》(工商法字[19991第192号)中明确指出“工商行政管理机关在查处案件过程中，认为案件当事人的行为已经构成犯罪的，应当将案件移送司法机关，不再进行行政处罚。”2007年施行的国家工商总局28号令第四十五条也作了与《行政处罚法》同样的规定。而且，1997年《刑法》修正案中新增加了不移交刑事案件罪罪名，更是成为悬在行政执法人员头上的一把利剑。执法人员出于明哲保身，对相关案件简单实行“一刀切”，即使没有发现当事人存在较为突出的违法表现或产生较为明显的严重后果，也一律直接移送。

另一种是案后移送，也称间接移送。即工商机关对涉嫌构成犯罪的案件，先对当事人依法作出行政处罚。然后再将案件移送司法机关。这种做法的依据是《行政处罚法》第二十八条、《移送案件规定》第十一条、总局28号令第五十九条等规定，上述规定表明工商机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，可以作出相应的行政处罚。

三、工商机关移送涉嫌犯罪案件的时机选择

实践中如何正确把握移送时机是每一个执法人员必须面对的问题。从法律制度规定看，上述两种做法似乎都有一定道理。但从执法工作实际出发，不能一概而论，不能简单认为所有的涉嫌犯罪案件直接移送或者案后移送，而应当具体问题具体分析。

(一)对于罪与非罪界限不清楚的涉嫌犯罪案件，可以在案后移送。近些年来，尽管《刑法》修正案和最高人民法院、最高人民检察院的有关司法解释等对于破坏社会主义市场经济秩序罪有了进一步的规定，最高人民检察院、公安部对于经济犯罪案件的追诉标准等也作出了进一步的规定，但仍难以涵盖现实中出现的具体情形，导致在许多情况下执法人员难以正确把握。对于罪与非罪界限不清楚的涉嫌犯罪案件，工商机关可以在给予行政处罚后再进行移送。理由如下：首先，从法律责任的形式看，刑事责任和行政责任是两种不同的法律责任，行政处罚权是一种法定的行政管理权，既不能滥用，又不能放弃。只要管理相对人违法行为发生并被查明，工商机关就必须依照法律、法规、规章的规定，实施行政处罚。其次，行政机关在办理案件时，因调查取证手段所限，无法获得当事人犯罪的证据，导致办案人员无法发现本案已经达到刑事追诉标准。在客观上，行政机关所办案件对于证据的要求也比刑事案件对于证据的要求低，工商机关在调查取证过程中，当收集到的证据已经达到行政处罚标准时，便可以依法作出行政处罚决定。

(二)对于案情清楚、明显达到刑事追诉标准的、不及时移送可能导致证据灭失的涉嫌犯罪案件，应当适用案前移送，即直接移送。工商机关如果不及时将这类案件移送公安机关，就有可能贻误公安机关侦查办案的最佳时机，导致证据灭失、当事人逃逸，致使犯罪行为人得不到应有的刑事责任追究和法律制裁。由于国家赋予工商机关和司法机关的执法手段迥然不同，当事人拒不配合，可能导致案件无法调查，甚至证据灭失，这种情况下，应当及时直接移送。在最高人民检察院等四部门联合《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第一条中做了相关的规定：“行政执法机关在查办案件过程中，现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。”

四、关于不移交刑事案件罪的理解

由于不移交刑事案件罪罪名对执法人员的威慑作用，一些执法人员往往愿意多移送案件、早移送案件，以免被追究刑事责任。这就需要我们正确理解不移交刑事案件罪的构成要件，做到既积极查处行政违法行为，又坚持依照法定职责及法律要求开展工作，该移送的案件及时移送，不该移送的案件不盲目移送。

不移交刑事案件罪必须具有主观故意，且客观上只有情节严重或者造成严重后果才能构成。主观故意是不移交案件罪的构成要件，即明知应当移送的案件而不予移送才构成该罪。对于是否明知，应有证据予以证明。在工商行政管理机关的执法实践中，常常会出现以下两种情况：一是行政机关在办理案件时，因调查取证手段所限，无法获得当事人犯罪的证据，导致办案人员无法发现本案已经达到刑事追诉标准：二是工商机关执法人员因业务水平所限，没有认识到案件已经达到刑事追诉标准而未将案件及时移送。对于这两种情况，则不能认定主观上有故意行为，不构成不移交刑事案件罪。

总之，正确理解不移交案件罪的构成要件，准确把握涉嫌犯罪案件的移送时机，对工商机关坚持依法行政意义重大。每一名执法人员都应努力提高业务水平，既要坚持把达到刑事追诉标准的案件及时移送司法机关，又要避免畏首畏尾，使得本来应当及时作出行政处罚决定的案件不能得到及时处理。

(作者单位：江苏省苏州市昆山工商局)