检察机关践行科学发展观创新探索

【摘要】强调“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”的公平正义是科学发展观的重要内容。当前我国乡村治理中存在一些不公平、不公正的现象，对建设社会主义和谐新农村提出了挑战。海南省人民检察院派驻乡镇检察室的实践，是维护农村公平正义的有益探索，是检察部门践行科学发展观的创新举措。

【关键词】派驻乡镇检察室法律监督公平正义

追求公平正义是现阶段党和国家关注的重要问题之一。党的十七届五中全会提出，“坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”

公平正义问题在不同时代、不同社会有不同的认识。苏格拉底认为“守法就是正义”；①柏拉图认为正义是“各司其职、恪守其序、各得其所”；亚里士多德认为正义即合法、平等，是优良政体的核心原则；罗尔斯认为公正一般意义上是指“所有社会基本善自由和机会、收入和财富及自尊的基础都应被平等地分配，除非对一些或基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”②这些关于公平正义的见解有许多合理成分，但也颇具抽象性、机械性。对中国的基本制度、文化传统、学术传承和具体社会问题而言，十七届五中全会提出的公平正义理念更具有现实指向。而海南省检察机关派驻乡镇检察室，则对科学发展观的公平正义理念进行了有益的探索。

正确理解科学发展的公平正义观

2005年2月19日，在中央党校省部级领导干部专题研讨班上指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。”③他还强调，“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”④2010年11月，党的十七届五中全会强调，“坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”综观这些论述，我们可以发现在中国和谐社会建设、可持续发展背景下提出的社会公平正义的内涵为“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”。

派驻乡镇检察室是维护乡村公平正义的有益探索

我国在经济、社会和文化等领域存在一些不公平、不公正的现象，这种现象在乡村表现得尤为明显。积极引入外部力量介入乡政村治体制，对于保障农民的合法权益，促进社会公平正义具有重要价值。人民检察院作为国家的法律监督机关，其对诉讼活动的监督是一项以权力制约权力的司法制度设计，有利于维护公平正义。海南省人民检察院积极探索服务新农村建设工作，将法律监督向农村延伸，设置派驻乡镇检察室。自2008年11月试点以来，全省已经建立36个派驻乡镇检察室，覆盖了157个乡镇、59个农场和13567个自然村，为占全省总人口近70%的546万农村群众提供法律服务和司法保护，被农民群众誉为“农民家门口的检察院”。

发挥农村基层法律监督职能，维护乡村公平正义。法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中提到，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。为了确保社会的公平正义，必须加强对公权力的监督。目前我国的监督体系由国家监督和社会监督两部分组成。国家监督包括权力机关、行政机关、检察机关和审判机关的监督；社会监督包括政党监督、社会组织监督和人民群众的监督。在“乡政村治”的治理模式下，国家权力机关、行政机关和审判机关的监督已经延伸到农村基层，惟独检察机关没有与之匹配的机构设置。在“村民自治”模式下，乡镇政府负责指导、支持和帮助村委会的工作，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项，村委会因而没有实质的上级监督；村民可以通过村民会议行使监督权，但由于村民会议没有任何资金支持，也不掌握财权，没有独立工作人员，而法律也并未对村民会议的召开程序作具体规定，导致村委会容易逃避监督，滥用权力。由此可见，乡镇政权和村级组织都存在着法律监督缺位的困境，而检察机关的法律监督，与其他形式监督相比，具有独特、不可替代的作用。“法律监督是政治清明和社会和谐的积极推进力量，也是清明政治与和谐社会的重要构成要素，促进社会政通和谐是检察机关应承担的政治责任。”⑤

检察机关派驻乡镇检察室，可以及时、有效地补位，发挥基层法律监督职能。首先，重点监督纠正基层执法机关司法不公、执法不严，无视群众切身利益，不作为、乱作为的现象，通过立案侦查、诉讼监督以及检察建议等方式，促进公正廉洁执法。截止2011年3月底，海南省检察机关派驻乡镇检察室发出《检察建议书》201份，被采纳170份，要求公安机关说明不立案理由202件，监督公安机关立案116件，提出纠正侦查活动违法45件，已纠正36件，向公安机关移送涉嫌犯罪线索26件；开展监外执行活动监督209次，提出纠正违法33件，已纠正28件；督促案件223件，挽回国家、集体经济损失1256万余元。⑥派驻乡镇检察室在对基层公安派出机构、人民法庭、司法所等执法活动进行监督的过程中，有力地保障了农民的权利公平；督促这些机构严厉打击和惩治恶性竞争、合理分配等行为，保障了农民的机会公平、分配公平；针对村级财务、土地征用承包、支农惠农补贴不公开等情况，积极探索“两监督、三公开”的方式（即纪检监察党政监督和检察室法律监督双管齐下，实现村财务公开、支农惠农资金标准和发放程序公开、土地征用承包情况公开），帮助村级组织整章建制，规范村务管理，提高村民自治水平。⑦这些举措完善了村民自治制度，不但保障了农民的基本权益不受侵害，而且保障了乡村发展的规则公平。

预防和化解社会矛盾，维护乡村公平正义。美国学者亚当斯针对个人认知提出的公平理论认为，由于个体对自己的报酬的知觉和比较的认知失调，导致当事人的心理失衡，即不公平感和心里紧张，为减轻或消除这种紧张，当事人可能采取某种行动以恢复心理平衡。在乡村生活中，农民由于认知失调或沟通受阻等原因，会觉得自己受到不公平待遇，如果没有正当的诉求渠道，这些积怨就会“积小成大”，甚至引发社会矛盾纠纷，损害社会的公平正义。海南省检察机关派驻乡镇检察室，可以为群众提供“零距离、低成本、面对面”的诉求渠道，变“坐等上门”为“查找解决”，变“被动调处”为“主动调处”，及时化解纠纷。截止2011年3月底，检察机关36个派驻乡镇检察室共受理群众来信来访975件，走访乡镇2006次、村委会2403个、国营农（林）场480次、企业132家；为群众排忧解难432件，依法妥善化解各类矛盾纠纷404件，妥善化解和预防集体上访及67件，涉及5590余人。⑧这就使农民的诉求得到了依法有序表达，从源头上预防和减少了社会矛盾的发生，既依法维护了群众的合法权益，又保障了乡村发展的权利公平、规则公平。

开展涉农职务犯罪预防工作和法制教育，维护乡村公平正义。公共选择理论以理性逐利人假设为研究的逻辑起点，认为人并不会因他所处的地位不同而改变本性，个人的行为天生地要使效用最大化。依照这一理论，农村自治组织、乡村基层政权组织的成员可能会利用职权牟取私利，比如乡镇政府侵犯农民承包经营权、侵吞惠农资金，村委会违背民意暗中向外发包土地，村委会选举中的贿选等等。这些都会侵害农民的权益，损害权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。截止2011年3月底，海南省检察机关36个派驻乡镇检察室自行发现职务犯罪线索115件，协助初查职务犯罪案件线索165件，自行初查117件，协助侦查职务犯罪案件104件，挽回经济损失261.34万元；深入重大工程建设项目了解情况326次，开展职务犯罪预防工作82次。⑨此外，检察室还开展积极职务犯罪预防教育，这在一定程度上可以遏制乡镇政府和村委会的职务犯罪，增强农民的法律意识和法治观念，推进村民自治、民主管理法制化的进程，保障乡村治理的公平正义。

总之，同志基于中国的社会制度、具体社会问题提出的公平正义是社会稳定的基础、和谐社会建设的核心，也是科学发展的目标和追求。海南农村检察工作前移是保障农村公平正义的创新措施，派驻乡镇检察室作为法律监督向农村延伸的具体形式，是中国特色社会主义检察体制在法律框架内的探索和创新，是新时期乡村公共治理模式的一次有益尝试。

（作者为海南大学政治与公共管理学院副教授、南京大学政府管理学院博士研究生；本文为海南省检察院“农村治理模式变迁中法律监督理论与实践创新研究――基于海南省派驻乡镇检察室的探索”课题部分成果）

注释：

①色诺芬：《回忆苏格拉底》，北京：商务印刷馆，1984年，第164页。

②[美]约翰・罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社，2001年，第292页。

③④：“在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话”，news.省略/newscenter/2005-06/26。

⑤慕平：“检察机关应提高科学化解社会矛盾纠纷的能力”，《检察日报》，2007年5月21日。

⑥⑧⑨海南省检察院基层处提供的数据。

⑦马勇霞：“在全省检察机关派驻乡镇检察室工作业务培训班上的讲话”，2010年8月26日。