公务员退出“正常化”研究

摘 要：公务员退出的关键在于“正常化”，当务之急是要加强对公务员正常退出的可行性研究。要实现公务员退出正常化，就必须为公务员正常退出营造良好的社会氛围，优化法制环境、社会舆论环境和政策环境；严格执行退出制度，引进刚性淘汰制度；强化监督问责，提高执行效力；坚持多措并举，拓宽退出渠道。同时，要进一步健全和完善诸如职位分类、退出保障、绩效管理、考核考评等相关配套保障机制，以确保公务员退出的常态化。

关键词：公务员退出；正常化；常态化

中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0025―03

公务员退出的关键在于“正常化”。2009年，武汉市启动第6次政府机构改革，3年内将消化因“出口”不畅而形成的4000多名党政机关超编人员。由于此举始于中央明确提出“建立公务员正常退出机制”后不久，所以，一石激起千层浪，公务员正常退出问题再度成为社会关注的焦点。事实上，早在1995年原国家人事部就印发了《国家公务员辞职辞退暂行规定》，随后，一些地方开始了公务员退出方式的多种探索。然而，由于理论研究滞后，加之完善的公务员正常退出机制没有建立，总体上看，效果不甚理想。因此，加强对公务员退出正常化的理论研究已成为我国人事制度改革的迫切要求。

一、相关概念辨析与界定

探讨公务员正常退出问题，首先就要对公务员“退出”、“非正常退出”、“正常退出”的概念作出科学界定。根据《公务员法》等相关法律法规规定，目前我国公务员退出的形式包括退休、辞职、辞退、开除。有学者将公务员退出解释为“公务员职务的能上能下和公务员队伍的能进能出”，但笔者认为，所谓公务员“退出”，就是指因法定事由，公务员被相关国家机关依法解除任用关系，从而退出公务员队伍的状态。“退出”的实质是“脱离”与“断绝”，而职务的升降仅是职权的变化而非身份的转换，所以不能将其纳入“退出”的范畴。就实践看，公务员“退出”分为“非正常退出”和“正常退出”两种，亦即“相对退出”与“绝对退出”。“非正常退出”即“相对退出”，如退休、带薪退出及以往的停薪留职等，其特征是不占有行政编制或退出领导岗位，但并没有脱离行政关系和公务员队伍；“正常退出”即排出“体外”的“绝对退出”，如辞职、辞退、解聘、开除等，是一种优进劣退、“进退有序、想退能退、该退必退”的有机流动状态，其特征是公务员任职的非终身制和退出机制的“规范化、标准化和程序化。”①本文仅在“绝对退出”的意义上探讨公务员正常退出问题。需要指出的是，“非正常退出”、“正常退出”指的是“退出”性质，而“正常化”则是一种状态。通过建立正常退出机制，实现公务员退出的常态化，应成为我国人事制度改革的目标。

二、公务员退出正常化的路径选择

积极探寻公务员正常退出的有效路径，实现公务员退出的常态化，是“改善公务员队伍结构，促进公务员勤政、廉政的重要保证”②。

（一）构建公务员正常退出机制的指导思想

公务员退出机制，是指“基于法定的事由，按照法定的条件、方式和程序，由公务员主动或行政机关依职权终止公务员与行政机关之间的行政职务关系的行为与制度的总称”③。从我国国情出发，坚持以科学发展观为指导，坚持以人为本，破除职位常任，弱化“官本位”意识，引入竞争机制，确保退出常态，理应成为构建公务员正常退出机制的指导思想。

（二）优化公务员退出环境，营造正常退出氛围

1.优化公务员退出的法制环境。第一，健全和完善相关法律法规。《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》对公务员的退出形式、程序等作了规定，《公务员考核规定》又明确了公务员辞退条件，从而奠定了公务员退出的法律基础。然而，多年的实践表明，上述规定仍有诸多不完善之处，主要表现在三个方面：一是相关规定过于原则，缺乏可操作性。如关于“德、能、勤、绩、廉”的规定，由于缺少量化标准，难以为公务员退出提供科学的考核依据。二是公务员辞退规定不严密。《公务员法》只规定了“不得辞去公职”的情形，却没有规定“必须辞去公职”的情形；只规定“旷工连续超过15天”应予辞退，而对“受到缓刑以下刑事处分”和“”者则没有作出辞退的规定，这不仅有失公允，更制约了公务员的正常退出。三是考核规定不科学。如“不称职”标准太笼统，实践中难以准确把握。至于考核主体和考核程序规定更是屡遭诟病。所以，建议相关部门，一是抓紧制定《公务员聘任条例》、《公务员退出法》、《公务员考绩法》、《公务员再就业保障法》等法律法规；二是作为应急之策，可先通过修订《公务员法》，增加退出形式，规范“不胜任”情形，细化辞职辞退条件，明确岗位标准；三是修改《公务员考核规定》，细化考核标准，增设不称职比例，完善考核程序，引入公众评议等。第二，建立健全各项规章制度。过去，不少地方都把退出的重点放在不称职者身上。建立正常退出机制，应着眼于“称职”人员的退出，通过制度化的安排，实现其退出的常态化。为此就要加强制度建设，推广竞争淘汰制度，规范辞职辞退制度，创新和完善职位分类制度，建立健全社会保障制度、聘任制度、考核评价制度、再就业制度和监督问责制度等，并确保其有效实施。

2.营造公务员退出的社会舆论环境。公务员正常退出后面临的压力主要是社会舆论压力，因此必须营造良好的舆论环境和社会氛围。一是坚持以正确的舆论引导人，逐渐扭转“官本位”思想和“上荣下辱”的腐朽观念；二是加强宣传，使公众能正确认识和看待公务员的退出行为；三是以观念变革为先导，增强公务员教育的针对性，使其明白公务员只是自己职业生涯中的一环，这样，退出公务员就能以平常心态看待和接受退出了。

3.打造有利于公务员退出的政策环境。一是通过政策引导，鼓励公务员自觉转岗；二是通过适当的政策突破，鼓励公务员分流；三是对辞职人员的二次创业予以适当政策倾斜。20世纪90年代，美国政府通过经济补偿，使不少人自愿离开了公务员队伍。我国武汉等地也进行了尝试，虽褒贬不一，但不失为一种有益的探索。

（三）严格执行公务员退出制度，引进刚性淘汰制度

1.创新辞职制度。一是通过严格的公务员管理、退出考核和退出后管理，规范辞职制度，真正做到“该辞必辞”；二是通过制度创新，鼓励公务员辞职，从而盘活人才市场。

2.严格辞退制度。针对辞退过程中的种种乱象，相关部门一定要严格执法，“该退必退”。一是及时辞退那些不适合相应岗位的聘任制公务员；二是对连续两年考核不称职，不胜任本职工作，多次违纪，失职、渎职造成恶劣影响或行政不作为、乱作为者，坚决予以辞退；三是对那些“官德”不佳和缺乏服务理念的人则强制其退出公务员队伍。

3.坚守开除制度。为纯洁公务员队伍，必须严肃法纪，铁腕治吏，对那些有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的予以直接开除。

4.落实辞聘解聘制度。除加大试用期、聘用期考核不合格和竞岗落聘者的淘汰力度外，对那些政治素质差、业务水平低、工作能力不强、责任心缺失和作风不佳的聘任制公务员，依法予以辞聘、解聘。

5.设立刚性淘汰制度。在完善职位分类基础上，确定一定比例硬性淘汰指标。具体比率可根据不同地区、不同领域及不同岗位的工作性质、目标、任务等合理确定。引入竞争机制，实施淘汰制，公务员队伍的面貌才能焕然一新。

（四）强化监督问责，提高执行效力

如前所述，公务员退出制度实施过程中，由于执行不力，使得执行效果大打折扣。对本该清退者，一些人往往以“保护干部”为幌子，或避重就轻，“以辞职代辞退，以辞退代开除，以提前退休代辞退”④；或通过“友情操作”，使一些本应辞退或开除者难以辞退或开除，最终形成“退而不出”的尴尬局面。所以，必须铁腕执法，对那些符合辞聘、辞退和开除条件者予以坚决清退。要认真落实责任制，强化监督，严格问责，对那些有法不依、执法不严、、弄虚作假者，坚决依法追究其党纪、政纪和法律责任。

（五）坚持多措并举，拓宽公务员退出渠道

1.积极推行公务员聘用制。聘用制在企业已全员实施，事业单位也在积极推进，而公务员聘用则相对滞后。《公务员法》虽肯定了公务员职位聘任制度，但与西方不同，我国公务员聘用仅限于“专业性较强的职位和辅职位”，已难以适应人事制度改革的要求。作为一种新的用人制度，聘用制“是一种以契约合同的方式任用人员的制度”。被聘人员一旦被确认不称职，相应机关无需等连续两年考核“不称职”才依法解除合同。实际上，我国1993年就提出了公务员聘用制，且有不少地方进行了大胆尝试，⑤但总体上看，目前仍以常任制为主。所以必须创新人事制度，扩大公务员聘用制的适用范围。目前，可先在相关领域推行公务员聘用、解聘和辞聘制度，待条件成熟再全面铺开，使之成为非岗位公务员任用的主要方式。

2.大胆试行政府雇员制。早在聘任制之前，不少地方就已尝试过政府雇员制，并产生了比较典型的吉林、珠海模式和深圳、南京模式。⑥需要指出的是，“政府雇员制和公务员聘任制在理论基础及具体内容上都有相似性。在中国语境下，政府雇员就是聘任制公务员。也可以说，公务员聘任制是在政府雇员制的基础之上进一步完善的产物。”⑦汪玉凯教授认为，雇员制是将来公务员改革的趋势，特别是执法类公务员，将越来越多地采用雇员制。今天，雇员制和聘用制已成为发达国家公务员制度的基本取向和发展趋势。尽管目前我国还不具备全面推行的条件，但这是个好的制度设计，是方向，值得肯定和借鉴。

3.进一步扩大交流范围。积极探索和扩大公务员与国企、事业单位、民间社团及非盈利组织之间的交流，不断拓宽公务员队伍的“出口”。

三、完善公务员退出正常化的配套保障机制

公务员退出机制是一项系统工程，必须进一步健全和完善各相关配套与保障机制。

（一）创新和完善公务员职位分类

有学者认为，公务员退出机制之所以很难有效运作，一个重要原因是公务员分类不清楚。《公务员法》将公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。笔者认为，应在此基础上进一步细化。依据是否，“将公务员分为公务员和非公务员”⑧，要害部门和岗位实行常任制，一般岗位、专业技术类岗位实行聘用制。目前，公安警察分类管理改革已迈出实质性步伐，工商行政管理系统行政执法类试点工作正在实施，税务、海关系统试点也正式启动。这一切，必将有力促进公务员职位分类的建立。

（二）建立健全退出保障制度

1.建立科学的社会保障制度。我国现行的公务员“国家保障”是制约公务员正常流动的瓶颈。必须深化改革，将公务员现有的养老、医疗、工伤等保险统一纳入到社会保障之中，从而为公务员正常退出创造积极的条件。北京市从2012年元旦起，市级公务员纳入社会医疗保障，此举可谓具有“破冰”意义。

2.建立健全公务员失业保险制度。公务员失业保险是指“公务员由于非本人原因失去工作离开公务员队伍而中断收入时，由国家依法保证其基本生活需要的一种社会保险制度”⑨。目前，我国只对被辞退公务员发放退出补偿金，这制约了公务员的正常流动。唯有健全各类公务员失业保障制度，才能解除其退出的后顾之忧。这方面，新加坡的中央公积金制度值得我们借鉴。

3.建立健全公务员再就业保障制度。一是建立免费培训制度，为公务员再就业提供技能帮助；二是对不同类别公务员制定不同的再就业指导政策；三是建立再就业推荐制度，积极向企事业单位推荐退出人员，同时对退出公务员的重新任职作出必要的限制性规定。

（三）推行和完善绩效管理

20世纪70年代，绩效管理被西方国家引入政府管理。近年来，我国也有不少地方推行绩效管理并取得了积极成效。但总体上看，“公务员绩效管理理念尚未真正确立，公务员绩效管理机制也并未真正建立与运行起来”⑩。因此，要采取切实措施，大胆探索，逐步完善。一是完善公务员绩效管理立法。目前，我国还没有统一的公务员绩效管理法律规范，为此，建议国务院尽快出台《公务员绩效管理条例》，对绩效管理的目标、原则、考核指标、量化标准等作出具体规定，从而为绩效管理奠定坚实的法制基础。二是积极推行公务员绩效管理。各地要抓住绩效目标制定、分解、考核等关键环节，根据各部门总体目标要求，制定出科学的绩效指标体系并予以认真实施。三是以绩效管理助推公务员退出“正常化”。各级各部门必须坚守绩效与辞退挂钩，以绩效为取向，以绩效定进退，使绩效管理真正成为公务员退出“正常化”的助推器。

（四）创新公务员考核机制

创新考核机制的关键有两个：一是优化评价体系，量化考核标准。我国现行公务员绩效评价指标体系不够科学，考核标准定性的多，定量的少，弹性大，难把握。故建议尽快出台《公务员考核规定》实施细则，建立一套以工作实绩为核心的考核指标体系，同时增加公务员“官德”和依法行政的考核内容；量化考评标准，细化“德、能、勤、绩、廉”，以解决困扰我们多年的考评难题。二是改革考核方式，引入公众评议。现行的公务员考核实质上是行政机关的“内部考核”。因此，必须改变传统的考核模式，变“关门”考核为开门考核，尤其要强化公众话语权，让服务对象为公务员打分。这方面，秦皇岛的公务员社会评价制度和京沪等地网上评议政府的做法，均引起很大反响。目前，虽说公众直接考核所有公务员并不现实，但至少对那些面对公众的一线公务员来说，上述做法是必要和可行的。

注释

①毕明：《论公务员正常退出机制》，《天水行政学院学报》2009年第2期。②王雯倩：《试论公务员正常退出机制》，《科技致富向导》2011年第6期。③王彦东、陈金英：《浅析公务员正常退出机制》，《知识经济》2009年第8期。④邓小河、梁伟：《国内外公务员退出机制探析》，宁波决策咨询网，.⑤1984年和1987年甘肃分别为乡镇机关补充4800余名招聘干部；1996年辽宁在全省乡镇机关实行聘用公务员制度。近年来，浙江宁海积极探索干部聘用方式，深圳、上海也分别启动了公务员聘任制的试点工作。⑥2002年吉林省政府出台《吉林省人民政府政府雇员管理试行办法》，成为国内首个推行政府雇员制的地区。2003年上海实行政府雇员制，首次引进11名香港专才；2004年深圳也在香港招聘了184名政府雇员。⑦李汉卿、李呈阳：《政府雇员制与公务员聘任制之比较》，《湖北社会科学》2008年第6期。⑧⑨王春业：《论公务员退出的正常化》，《湖北行政学院学报》2009年第3期。⑩闫娟：《完善我国公务员绩效管理的思考》，《云南行政学院学报》2008年第5期。