近年来我国政府公信力研究述评

摘要：近几年，“华南虎”、“三鹿奶粉”、“躲猫猫”、“甬温线”等公共事件频繁出现，一方面考验政府的执政能力，另一方面也加速了各界对政府公信力的认识和研究。文章从政府公信力的概念与内涵、现状及原因分析、影响因素及评价体系、提升的对策等方面对近几年政府公信力的研究进行了梳理，并指出目前存在的问题和以后研究的主要方向。

关键词：政府公信力 原因分析 评价体系

1995年，美国民意调查显示有四分之一的美国公民信任美国政府，而三十年前数据为四分之三，这引起了美国学界和社会对政府公信力的广泛关注。我国对政府公信力的研究始于2003年的“非典”事件，当时主要侧重于政府的危机管理。此后“华南虎”、“三鹿奶粉”、“躲猫猫”、“甬温线”等各类公共事件加速了各界对政府公信力的认识与研究。2006年3月，“政府公信力”概念首次被写入《政府工作报告》，标志着中央高层对政府公信力建设的重视，这也迅速激起了学者们对政府公信力的研究热情。目前，从可查阅到的文献来看，我国政府公信力的研究主要集中在政府公信力的概念与内涵、现状及原因分析、公信力强弱的影响因素、评价体系等方面。

一、政府公信力的概念与内涵

什么是政府公信力，政府公信力包含哪些方面，不同学者有不同的理解。如：吴威威（2003）认为政府公信力的产生最根本是来自于对政府政治合法性的确认，它是指社会组织和民众对社会秩序与权威自觉认可和服从的性质和状态，是对政府行政行为和所产生的信誉的心理反映[1]。叶育登（2004）提出政府公信力是社会组织和民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是公民多大程度上信任政府 [2]。唐铁汉（2005）认为政府公信力是政府的影响力和号召力，也是对政府合法性的检验，它一方面是政府能力的客观结果，另一方面也是人民群众对政府的评价[3]。邹东升（2005）认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解和支持[4]。王福鑫（2006）认为政治合法性是政府公信力产生的基础，影响力和号召力是政府公信力的主要表现，政府行政行为是影响政府公信力的直接因素[5]。龚培兴等（2003）认为政府公信力包括政府信用、政府信任以及政府诚信[6]。李贵成（2009）认为政府公信力包括两部分，一部分是先赋的，另一部分是自致的，先赋的公信力是一个政府的初始公信力，自致的公信力是政府通过后天作为取得的，是政府公信力的最重要的来源[7]。姚亮、彭红波（2009）认为政府公信力就是政府行为的公正、民主和法治程度，社会公众对政府履行职责权力的满意度和信任度以及政府获取社会认同的能力程度。主要涉及三个层面：政府的能力和资源，政府行为的客观效果以及公众对政府行为的主观感知[8]。

可见，目前国内学术界对政府公信力的内涵和外延都做了比较多的探讨。综上所述，笔者认为政府公信力应包括主观和客观两个方面。正如美国公共伦理学家库珀将行政责任分为主观责任和客观责任，认为客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，主观责任根植于我们自己的忠诚、良知、认同的信仰一样。政府作为政权机构，有基于委托——关系而产生的与生俱来的责任和义务，也有来源于法律、组织规则和制度安排赋予的权利。而在主观方面，社会公众对于政府行为的优劣评判一定程度上影响政府在人们心目中的印象，从而产生认同感、忠诚度的变化。因此，政府公信力是政府履行责任与社会公众互动反馈的结果，还包含着政府信用的历史传承、执政理念与社会主流价值观的契合程度等。政府掌握的信用资源、公众是对政府行为的满意度以及公众对政府行为的自愿配合度反映了政府公信力的高低。

二、政府公信力的现状及原因分析

改革开放以来，我国政府的社会管理与公共服务水平不断改进，政府公信力得到了一定程度的改善，尤其是中央政府。然而，在实际工作中，仍存在大量政府失信现象。唐铁汉（2005）认为政府失信主要原因有政府职能转变滞后、传统管理方式不能适应市场经济新要求、依法行政不完善[3]。在何显明、汪水波（2002）看来，转型期地方政府公信力弱化主要表现在三个方面：政府行为及政府工作人员的行为不规范，不负责任造成行为信用弱化；公众对公共政策的科学性、有效性信任程度降低而形成政策信用弱化；地方政府绩效追求的价值取向背离公众利益，且绩效本身的真实性受到怀疑导致绩效信用弱化。这三方面导致政府公信力下降，破坏了政府与各种社会行为主体之间的信任合作机制，极大地提高了政府运作成本[9]。赵超、贺华（2010）从信息不对称理论出发，认为信息不对称是造成政府失信行为不断发生的主要原因，在政府与公众的委托关系中，公众处于信息劣势，无法获得政府的完全信息，只能从自身利益最大化和成本最小化出发，对政府提出质疑和给出差评；而政府作为人在行使权力时，由于公众无法直接监控政府行为，政府出于自利考虑可能会做出损害公众利益的行为。因此，打破信息传递的单向性，信息公开透明和保持信息传递的通畅是解决政府公信力的关键[10]。郑旭辉（2007）从经济学角度分析政府失信的主要机理，认为理性“经济人”是政府公信力缺失的本质，信息的非充分性和非对称性是政府公信力缺失的诱因，产权归属不确定是政府公信力缺失的制度环境[11]。

归纳起来，政府失信的根源在于委托关系中的信息不对称。信息不透明造成的政府机构与政府工作人员有机会背约，社会公众有疑虑产生，从而增加不信任感。制度设计不完善造成各社会主体之间无法实现相互监督和监控，加深了信息阻隔，降低了受罚的机会成本。受利益至上的社会风气影响，部分行政人员道德品质败坏是促成政府失信行为发生的直接诱因。

三、政府公信力强弱的影响因素

在如今的信息化社会，政府公信力的高低受很多因素的影响。何显明、汪水波（2002）认为政府公信力的强弱取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，既包括意识形态上的( 如公民对政府的政治合法性的信仰，公民对政府制度及公共选择过程的公正性、合理性的认可程度等等)、物质上的（如政府的财力），也包括政府及其工作人员在公民心目中的具体形象等等[9]。张旭霞（2006）认同这种观点，并将政府及其行政人员在公众心目中的具体形象解释为行政人员的率先垂范性、服务性、效率性，并指出信任具有历史传承性，即公众认为政府值不值得信任不只是因为政府现在的所为，政府过去的所作所为对当下政府公信力亦有影响[12]。唐铁汉（2005）认为政府公信力主要体现在政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度等四个方面[3]。陈潮升等（2006）从公众角度出发，认为政府的政策稳定程度、公务员的行政道德水准和政府的服务程度对政府信用影响很大[13]。薄贵利（2008）详细列出影响政府公信力的十大要素：人道、民主、法治、科学、廉洁、文明、服务、效能、改革、创新[14]。