失地农民长远生计问题的实证研究

摘要：研究目的：通过一次土地征收的典型调查，描述失地农民的生计状况并据此提出政策建议。研究方法：买证研究、典型调查、结构式访问、统计分析和文献分析。研究结论：失地农民的长远生计令人担忧。研究结果：有组织有计划有规模免费安排失地农民参加职业技能培训、出台帮助失地农民就业的公共政策并按照国家政策规定落实失地农民的社会保障费用有助于解决失地农民的长远生计问题。

关键词：土地管理；失地农民；长远生计；实证研究；典型调查：土地征收

中图分类号：C924.24　文献标识码：A　文章编号：1007－5194(2009)04－0126－05

2008年5月，课题组对D市2007年度第五批次城市建设用地涉及到的失地农民进行了深入调查。这次调查任务的性质为实证研究，调查对象的范围为典型调查，调查的基本方式方法为统计调查(利用spss和马克威两款统计软件)。由于失地农民文化程度一般较低，另外通过结构式的访谈课题组还能获取更多的感性资料，课题组采取逐户问卷访问的方法(即结构式访谈)取得资料。

一、土地征收涉及到的主要权属单位的基本情况

D市该批次建设用地涉及到的主要权属单位F办事处朱边社区居委会(村)的基本情况如下：位居城乡结合部，105、323线国道及D市主干道三条公路横贯其中。因交通便利，在家务农的村民能很快将作为其主要收入来源的蔬菜、粮食、生猪、家禽等运到菜市场销售。

二、失地农民的基本情况

在涉及到的100多户失地农民中，我们问卷访问了55户(其中50户的问卷访问有效，每户选择一名家庭成员代表全家接受访问)。课题组有效访问的50户失地农民家庭人口共计为284人，户均人口为5.68人，户均耕地被征率高达71.9％。

三、失地农民长远生计令人担忧

由于失地农民的非农收入来源受限、征地补偿远远不够、就业情况不容乐观、社保政策没有落实，他们的生活水平必将下降，长远生计令人担忧。调查显示，96％的失地农民认为，土地被征收后他们家的生活水平将会下降；96％的失地农民认为，土地被征收后他们家的长远生计将没有保障。

1　非农收入来源受限

由于被访农户地处城市郊区，交通便利，他们生产的农产品能较方便地运到附近的市场销售，并且经常能卖一个好价钱，因此，他们的农业收入要远远高于远离城市的农民。被征地单位的大多数人尤其是年纪在30岁以上的人的收入来源大都以农业收入为主。调查表明，受访者的每亩耕地年产值(指各类耕地年产值的均值)达0.998万元，受访者人均拥有耕地0.5252亩，通过计算可知，受访者人均的农业收入(耕地收入)为5241元。但是由于受到年龄、文化程度、技能及传统思想的影响，失地农民很难在非农领域有所作为，非农收入很少，其来源也受到很大限制，只有少部分年轻人有非农收入。在问及“除土地带来的农业收入外，您家还有其它收人来源吗?”这个问题时，回答“没有”的有30人，占调查总数的60％；回答“有，但不多”的有19人，占调查总数的38％；回答“有，而且还不少”的只有1人，占调查总数的2％。见表1和图1：

以上数据说明，受访的失地农民由于住在城市郊区，在年龄偏大、文化程度偏低、非农技能缺乏的情况下，依赖土地反而能带来更多的收入。由于非农收人受限，一旦土地被征，他们的收入就会大大减少。

2　征地补偿远远不够

土地被征用后，一些本可以自给自足的主副食品要到市场上购买，如稻谷、大豆、红薯、蔬菜、豆制品、食用油等，这就大大增加了失地农民的经济负担。按照现有的补偿标准即每亩补偿2.75万元，失地农民均认为，在通胀压力较大的情况下，自家领取的征地补偿费很快就会用完。如果给失地农民所在的家庭2.75万元征地补偿款，这笔征地补偿款在一年左右用完的家庭占54％，在两年左右用完的家庭占32％，在三年左右用完的家庭占12％，征地补偿款在五年左右用完的家庭占2％，没有哪户人家认为在五年之后都用不完。见表2和图2。

调查显示，受访的失地农民每户平均被征收2.1014亩土地，即每户平均的征地补偿款约为2.75万元的2倍。

根据表1推算，征地补偿款在两年左右用完的家庭占54％，征地补偿款在四年左右用完的家庭占32％，征地补偿款在六年左右用完的家庭占12％，征地补偿款在十年左右用完的家庭占2％，没有哪户人家认为在10年之后都用不完。

以上数据表明，本次征地补偿对维持失地农民的长远生计来讲是远远不够的。

3　就业情况不容乐观

在受访的50户失地农民中，共有人口284人，其中只有37人在非农领域就业，非农就业率为13％，户均就业人数只有0.74人。表3和图3显示，零就业家庭共有28户，占受访的失地农民家庭总数的56％；就业人数只有1人的家庭有13户，占受访的失地农民家庭总数的26％；就业人数有2人的家庭有5户，占受访的失地农民家庭总数的10％；就业人数有3人的家庭只有2户，占受访的失地农民家庭总数的4％；就业人数有4人的家庭也只有2户，占受访的失地农民家庭总数的4％。

从表5可以看出，在50户受访的失地农民中，户均家庭就业面为10，88％，家庭就业面最大的值也只不过是50％。从图4可以看出，家庭就业面为0的家庭有28户，家庭就业面为10％～19％的家庭有6户，家庭就业面为20％～29％的家庭有9户，家庭就业面为30％～39％的家庭有5户，家庭就业而为40％～49％的家庭有1户，家庭就业面为50％～59％的家庭有1户。从图5可以看出，中位数为0，盒状图(箱形图)的下箱体和下胡须均比上箱体和上胡须短且非常明显，说明数据向低端集聚和偏斜，即家庭就业面向低端集聚和偏斜。如果忽略28户零就业家庭(因为家庭人口／就业人数的分母为0)，其余22户失地农民平均每个就业人口担负的人口数的平均值为4.6741。

根据表4(比较全国就业和朱边社区失地农民就业的相关数据指标)可知：相对于全国的平均就业指标而言，失地农民平均每户就业面太小，平均每户就业人口太少，平均每一就业者负担人数太多，就业率太低。

综上，失地农民的就业情况不容乐观。

4　社保政策没有落实

尽管中央三令五申要地方政府落实失地农民的社会保障费用，但地方政府在征地时往往搞“上有政策，下有对策”。调查表明，本次征地根本就没有落实失地农民的社会保障费用，即本次征地没有落实养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和低保等社会保障中的任何一项费用。农民失去了土地，就失去了长远保障，政府有责任解决他们的社会保障尤其是养老保险，使其生计可持续。否则，失地农民就成了真正的“三无游民”，即“种田无 地、就业无岗、社保无份”。

四、几点建议

课题组认为，失地农民生计是否可持续主要取决于个人或家庭能否拥有和获得为改善长远的生活状况的谋生能力和相关政策(如就业政策、社保政策等)。而谋生能力的高低又主要取决于能否依靠个人的资产(尤其是知识和技能)而获得有稳定收入的就业岗位(包括自己创业带来的岗位)。按照“可持续生计”的理念，课题组认为可以考虑用以下措施去解决失地农民长远生计问题。

1　有组织有计划有规模免费安排失地农民参加职业技能培训

课题组认为，D市近几年创办的农民学院是一个很好的培训基地。据了解，自从2008年1月整合农民培训资源以来，D市政府在农民学院共投入719万元，对3.3万名农民进行了服装、家具、电子。汽车维修、生猪养殖、甜柚栽培等技能的免费培训。如今这些经过培训的D市农民已有1万多人进入广东、上海等地，其他接受培训学员则在当地工业园区上岗就业，成为求职市场上一支颇有竞争力的队伍，受到用人单位的普遍欢迎。为了减少失地农民的就业障碍，课题组建议当地政府应督促国土资源部门会同劳动社会保障部门、财务部门和教育部门，有组织有计划有规模免费安排失地农民参加职业技能培训，重点将18－60岁的失地农民的职业技能培训列入“民生”计划，使其进入政府议程并尽快落到实处。在培训计划落到实处后，课题组还建议，对培训合格的失地农民政府应该负责推荐就业。

2　出台帮助失地农民就业的公共政策

由于失地农民受到年龄、技能、户籍、性别和文化程度、观念等制约，在劳动力市场中择业处于劣势，当地政府应该按照服务型政府的标准，积极为失地农民就业提供公共产品和服务。课题组认为，制定和实施帮助失地农民就业的公共政策是政府为失地农民提供公共产品和服务的一个非常重要的方面。具体来说，当地政府及其部门应该出台以下具体政策：一是出台优惠吸纳失地农民的用人单位的政策。比如对于吸纳失地农民的私人企业减免税收或给予一定的补贴等，对吸纳失地农民的公共部门及其工作人员给予表彰和奖励，同时规定对吸收妇女和45岁以上的失地农民的用人单位给予最优惠的政策。二是出台优惠失地农民创业的政策。比如为失地农民创业提供小额贷款，并对贷款利息给予优惠；专门为失地农民在被征土地附近建造小店面供其经营并减免规费和税费等等。

3　按照国家政策规定落实失地农民的社会保障费用

在经济实力方面，D市是江西省的经济强县(D市为县级市)，同时由于其有众多的私人企业纳税，其财政所人颇丰，被誉为“江西的温州”。征地所在的F街道办事处又是D市最繁华、最富有的街道办事处之一(乡、镇)。因此，政府完全具备解决失地农民社会保障费用的经济条件。实际上，落实失地农民的社会保障费用有明文规定。为了切实保障失地农民的长远生计，国家制定了一系列的公共政策督促地方政府落实社会保障费用。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号文件)、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号文件)、2008年中央1号文件均有“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定；《物权法》也有“安排被征地农民的社会保障费用”的条款。调查表明，在征地补偿偏低的情况下，本次征地根本就没有落实失地农民的社会保障费用。D市2007年度第五批次城市建设用地报批材料中有一份2007年12月15日D市人民政府的承诺书，承诺书写道：“承诺将D市2007年第五批次城市建设用地被征地农民纳入我市的社会保障体系中，以维护失地农民的合法权益，确保我市被征地农民生产生活水平不下降，长远生计有保障。”但到2008年7月份为止，失地农民的社会保障问题仍未解决，失地农民十分不满。课题组认为，D市人民政府的“承诺书”只是用来换取征地批文的“手段”而已，从目前来看，D市人民政府有失诚信，将可能面临“合法性危机”。因此课题组建议，在征地补偿偏低的情况下，一定要按照国家政策规定落实失地农民的社会保障费用。

五、讨 论

1　关于样本数的有效性

虽然课题组只调查了2007年度第五批次城市建设用地所涉及到的一半左右的失地农民家庭(排除个别无人在家和只有70岁以上的老人和16岁以下的小孩在家的家庭外，失地农民家庭户数为110左右，课题组采取等距离抽样的方法，共访问了55户失地农民家庭)，但根据经验确定样本数的范围，总体规模在100－1000人(户)的情况下，样本占总体的比重对应为50％－20％。由此可见，本次调查的样本大小在经验确定样本数的范围内。因此，本次调查的结论可以作为了解总体状况即D市2007年度第五批次城市建设用地所涉及到的失地农民的长远生计状况的参考依据。

2　关于所选案例的典型性和代表性

D市2007年度城市建设用地共有五个批次，这五个批次的征地对失地农民的安置方式均为单一的货币安置，其中第五批次建设用地征收农用地的实际补偿标准最高，另外，与2007年度其它批次的城市建设用地所涉及的权属单位相比，该批次城市建设用地所涉及的权属单位F街道办事处朱边社区居委会离D市市中心最近。因此，该批次城市建设用地所涉及的失地农民在谋求生计方面应该更具有区位优势。但调查表明，该批次城市建设用地涉及的失地农民在未来的长远生计方面令人担忧，如非农收入来源受限、征地补偿远远不够、就业情况不容乐观、社保费用没有落实。这说明，该批次城市建设用地所涉及的失地农民即使其征地补偿标准更高、所处地理位置更好，其未来的长远生计也很不理想。由此我们可以推断，2007年度第一、第二、第三、第四批次城市建设用地所涉及的失地农民在征地补偿标准更低、所处地理位置更偏的情况下，其未来的长远生计更是令人担忧。因此，选择该批次城市建设用地所涉及的失地农民进行典型调查，具有较好的代表性，能为反映D市城市建设用地所涉及的失地农民的长远生计的基本状况提供重要的参考依据。

参考文献：

[1]袁方，社会调查原理与方法[M]：北京：高等教育出版社1990：186