奥巴马政府《投资于美国的未来:职业技术教育改革蓝图》的出台背景、核心原则与亮点

摘 要 针对《柏金斯法》存在的弊端和不足，结合国家经济发展战略转变、劳动力市场用人需求以及学生的教育需要，奥巴马政府出台了《投资于美国的未来：职业技术教育改革蓝图》。《改革蓝图》建议本着四条核心原则改革、重塑美国职业技术教育，其要义是在“对接”、“合作”、“问责”以及“创新”努力中推动“平等”、“高质量”理念得以贯彻落实，以确保更多学生有机会接受高质量的职业技术教育。《改革蓝图》中有不少可圈可点之处，值得我国关注与借鉴。

关键词 柏金斯法；奥巴马政府；职业技术教育；改革蓝图

中图分类号 G719.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）22-0082-06

《2006卡尔・柏金斯职业技术教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act of 2006）（简称《柏金斯法》）是“目前（美国）联邦政府资助中等和中等后职业技术教育的主要依据来源”。《柏金斯法》虽“采取了适度的（modest）重要措施以改善职业技术教育质量，但在阐述为参与21世纪基于知识的全球市场做准备的年轻人和成年人的需要方面做得还远远不够，需要改革与更新”[1]。针对《柏金斯法》存在的弊端和不足，结合国家经济发展战略转变的需要，地方经济发展规划的调整，行业部门、雇主、劳动力市场的用人需求以及学生的教育需要，奥巴马政府于2012年4月出台了《投资于美国的未来：职业技术教育改革蓝图》（Investing in America’s Future： A Blueprint for Transforming Career and Technical Education）（简称《改革蓝图》）。《改革蓝图》系统规划、设计出了美国职业技术教育的未来改革方案，以重新授权于《柏金斯法》。

一、出台背景

（一）国家经济发展战略转变的需要

2008年，华尔街金融危机的爆发驱使奥巴马政府转变国家经济发展战略，转向重视实体经济的发展。奥巴马政府为美国经济发展设计了一个蓝图，该蓝图“将美国经济的发展建立在制造业、能源、工人技能以及美国价值观的复兴之上”[2]。在奥巴马政府，教育是发展新经济的基石，“中等后教育和培训是竞争新经济工作职位的必备条件。在30个快速增长的行业中，大约2/3的职位要求具备中等后教育或培训（经历）。高校毕业生的平均收入水平大约是仅有中学毕业文凭人员的2倍。（接受）中等后教育和培训是进入中产阶层和未来繁荣的最明确路径，也是重建国家经济和建设光明未来的核心”[3] 。为此，奥巴马政府设定了“到2020年，美国再次拥有世界上最高比例的高校毕业生”这一国家目标，同时还呼吁“每一个美国人至少要接受一年高等教育或中等教育后培训”[4]。

（二）美国职业技术教育发展的相对不发达现状

美国当前的教育培训系统未能很好地满足学生的教育需求和行业部门的用人需求。在高等教育领域，一些重要指标被其他工业化国家赶超：一是美国年轻人注册入读高校的比例在世界排名第9位，而25～34岁成人中，持有行业资格证或执照和中等教育后证书或学位的比例排名第16位，落后于韩国、加拿大、日本等其他工业化国家；二是来自富裕家庭的中学毕业生继续接受高等教育，这几乎是一定的；而来自贫困家庭的中学毕业生中，仅有过半学生选择入读高校；三是虽然多半高校学生能在6年时间内毕业，而低收入家庭学生的完成率仅为25%。富裕家庭和贫困家庭学生间的上述差距愈加扩大了美国日益增长的收入差距[5]。

与此同时，美国许多工商企业报告指出，在医疗、技术以及高端制造业等领域，很难招到技术工人，即使在失业率虽有下降但依然很高的当前也是如此。

在奥巴马政府看来，职业技术教育是对国家未来进行投资的关键。加强并改进职业技术教育对于促进国家经济复苏、走向繁荣以及更多学生有机会接受中等后教育来说是必要的。职业技术教育通过为学生提供一体化的学术性、技术性知识培养学生必要的工作技能和职业意识可以为其将来就业作准备；雇主则将职业技术教育视为技能型人才的重要来源，为企业发展培养适用的技能型人才。由此，奥巴马政府将职业技术教育的发展上升到事关国家未来发展的重要战略地位上来。

“不过，学生、家长、教师以及雇主都清楚（美国）今天现有的高质量职业技术教育培养方案（program）太少。《2006卡尔・柏金斯职业技术教育法》诸如在人才培养方案方面为联邦支持职业技术教育（发展）引进了一些重要变化，这些变化有助于改善学生的学习经验，但距离为学生和雇主系统地创造更好的结果以在21世纪全球经济中竞争还很远。”[6]

因此可以说，大力发展高质量职业技术教育的现实迫切需求与美国当前职业技术教育的落后现状之间的矛盾，催生了奥巴马政府《投资于美国的未来：职业技术教育改革蓝图》的出台。

二、核心原则

奥巴马政府的《投资于美国的未来：职业技术教育改革蓝图》建议本着以下四条核心原则[7]，改革、重塑美国职业技术教育。

（一）在高质量职业技术教育培养计划①与劳动力市场需求之间建立有效对接

为制定高质量的职业技术教育培养计划，州政府和地方政府必须和雇主密切合作，确保职业技术教育培养计划对劳动力市场需求作出回应。《改革蓝图》要求，州政府与劳动力市场以及经济发展部门合作鉴定高速增长的行业部门和有用人需求的职业，以便当地职业技术教育培养计划聚焦于这些行业职业的用人需求。

高质量的职业技术教育培养方案要为学生提供严格的、一体化的、同时为升学作准备和职业为导向的教学。《改革蓝图》要求职业技术教育培养方案必须为学生提供流线型、结构化课程，这样的课程将中等教育和中等后教育衔接起来，学生完成学业后可同时获得行业资格证或执照与中等后教育证书或学位。

由于各地的经济结构与劳动力市场需求不同，因此，各地制定的职业技术教育培养计划也不同。州政府和地方政府享有充分的灵活性，制定既适合当地劳动力市场需求，又能引导学生实现成功就业的培养计划。不过，在《改革蓝图》政策建议共同指导下设计出来的培养方案还是会有一定的共同特征，如中学教师和高校教师携手工作，传授一体化的学术性、职业性和技术性知识，并演示这些知识与真实职业场景之间的联系；当地教育机构（local education agencies）、中等后教育机构以及雇主合作为学生提供实习（work-based learning）机会；通过实行双学分制（dual or concurrent credit），加快学生完成学业的时间等。

（二）利益相关者间加强合作，改善职业技术教育质量

中等教育与中等后教育机构、雇主、行业以及其他合作伙伴间加强合作，对于创建高质量的职业技术教育培养方案是必要的。利益相关者间加强合作，学术性、职业性、技术性教育内容间的相关性将变得更强、更严谨一些，与劳动力市场所需技能之间的对接也会更好一些；学生在中学修习高校课程、当学徒或参加实训，可获得高校学分；他们对于修习高校培养计划（entry into college programs）的要求会有较清晰的认识和理解，有利于日后无缝过渡到中等后教育阶段。利益相关者间加强合作，有利于节约资金，提高设备、设施等资源的利用率；有利于为学生创造实习机会，毕业时获得行业认可的资格证或执照和中等后教育证书或学位，为在高速增长的行业部门内有用人需求的职业岗位就业作准备。

（三）基于统一界定的、清晰的学生参与和绩效测量指标，推行问责奖励制

现行的《柏金斯法》要求各州按照公式向地方教育机构分配资金，允许各州创建各自的学生参与和绩效指标，而这些指标的前后矛盾和不一致阻碍了对学生的学习效果及培养方案的实施效果进行客观、有效的外部验证性分析。对此，《改革蓝图》要求，各州在分配资金给地方协会时引入竞争机制，用统一界定的学生参与和绩效指标测量绩效，然后把基于绩效的资金奖励给那些成功缩小了学生群体间参与和绩效差距的地方培养计划。

新的资金分配方案使各州在资助那些严格的、对劳动力市场需求和地区经济增长重点作出有效回应的职业技术教育培养计划时享有较大的自主性和灵活性。地方协会成员申请资金制定、开展与本州认定的高速增长的行业部门和有用人需求的职业相对接的职业技术教育培养计划，然后各州将资金奖励给那些能有力证明有能力为所有不同背景的学生提供高质量职业技术教育的地方协会。

《改革蓝图》要求，将绩效指标的界定与《1965年基础和中等教育法》（the Elementary and Secondary Education Act of 1965）、《1998年劳动力投资法》（the Workforce Investment Act of 1998）以及《1965年高等教育法》（the Higher Education Act of 1965）等其他联邦法案中的绩效指标界定对接，并要求各州将职业技术教育数据并入到各自的纵向数据系统。《改革蓝图》同时要求，地方协会以及各州对职业技术教育数据进行分解，以识别中等教育及中等后教育阶段不同性别、种族、民族、社会经济地位、英语水平及残疾学生的参与和绩效差距，并要求通过开发改善计划，致力于缩小被识别出的学生参与和绩效差距。

（四）各州加强对地方培养计划实施与创新的支持

《改革蓝图》突出强调，各州在支持严格的职业技术教育培养方案和系统性改革中要扮演的重要角色，并提高了对于各州的期望，要求各州须满足一定条件才能获得联邦公式拨款，这些条件涵盖了诸如把职业技术教育数据连接到州纵向数据系统、允许严格的职业技术教育课程算作学分（academic credit）、改善职业咨询系统以及减少对改革职业技术教育的州层面政策障碍等领域。在获得任何联邦资金之前，要先确认州政府是否已着手相关改革，以改善所有学生获得高质量职业技术教育的机会。

为刺激职业技术教育基层创新、加大对创新成果的传播扩散力度，《改革蓝图》建议使用新设立的职业技术教育创新改革资金②（CTE Innovation and Transformation Fund），以把新的基于证据的培养实践和行之有效的方法融入到当前的培养方案和路径中。奥巴马政府高度重视职业技术教育改革创新实践的识别与开拓，创新改革资金将用来帮助检验有发展前途的职业技术教育实践、培养方案与战略，也将用来支持行之有效的培养方法的传播与扩散。

为进一步刺激各州职业技术教育发展，《改革蓝图》允许将一部分创新改革资金用于那些旨在极大增加职业技术教育入学机会、扩大州政府对职业技术教育投资以及采取行动显著提高绩效和学生学习结果的政策与培养方案的实施，如各州可以申请资金，利用地区职业技术教育中心的设施与设备对成人进行培训，以提高其职业技能；也可申请资金，运用网络技术开展远程培训，以增加农村或边远社区接受职业技术教育的机会。只有那些提出改革方案，或加强、或在原有条件下进行改革创新的州才能获得联邦创新改革资金。

上述四条核心原则是奥巴马政府改革美国职业技术教育体系的基础，其要义是在“对接”、“合作”、“问责”（accountability）以及“创新”努力中推动“平等”、“高质量”理念的贯彻落实，以确保更多学生有机会接受高质量的职业技术教育，更好地满足雇主、行业企业、劳动力市场的用人需求。只有女性、有色种族学生、低收入家庭学生以及残疾学生等弱势群体都能平等地享有接受高质量教育的机会，美国“到2020年再次拥有世界上最高比例的高校毕业生”这一国家目标才能实现。

三、亮点

（一）突出强调州政府在职业技术教育发展中的积极角色

《改革蓝图》强调，若在州层面没有强有力的领导，美国职业技术教育体系将得不到根本改变。在资助职业技术教育培养计划时，现行的《柏金斯法》没有要求各州系统地鉴定州、地区或地方经济发展需要和发展重点，这造成地方领导、行业部门、学生和家长以及其他重要利益相关者对于该资助哪些培养计划或学习什么专业不能作出明智决定。

《改革蓝图》突出强调，州政府在职业技术教育发展中的积极角色，试图改变上述现状。各州劳动力市场以及经济发展部门合作鉴定快速增长的行业部门中有用人需求的职业。再将这些信息给地方职业技术教育管理人员，以确保职业技术教育培养计划对劳动力市场需求作出回应，并与地区经济发展重点相对接。各州也要与学生及其家长分享这一信息，以便他们对培养计划和职业选择有清楚的认识和了解。

职业技术院校按照岗位需求，为行业企业培养实用技能型人才，为此，职业技术院校的培养计划与行业企业的用人需求之间需要建立有效对接，方能实现双赢。随着经济发展战略的转变、经济结构与产业结构的调整、新技术的引进与更新，劳动力市场的用人需求结构将随之调整，行业企业对劳动力的技能要求也将随之更新与升级。职业技术院校的人才培养计划与行业企业的用人需求之间如何建立有效对接、更好地顺应并引领当地经济发展，《改革蓝图》强调的“政府要在职业技术教育发展中扮演积极角色”值得关注和思考。

（二）中学教育与中等后教育相衔接，学生在中学时可修习高校课程

《改革蓝图》建议，当地教育机构和中等后教育机构间建立衔接协议，学生在中学时可修习高校课程并习得学分，这样，他们在高校就读时可避免重复性修习课程。这些协议对于减少完成中等后教育证书或学位所需时间和成本至关重要。奥巴马政府期望各州创建全州范围内衔接协议，并鼓励他们支持“给予那些完成注册学徒计划和行业实训的学生高校学分奖励最大化”政策。

将中学教育与中等后教育衔接起来，学生可同时习得中学学分和高校学分，较短的时间内、花较少的成本即可实现高质量的教育目标。这对于我国建立现代职业教育体系过程中，如何更好地将中职教育和高职教育有机衔接，在较短的学制内为行业企业培养更多高质量技术技能型人才，具有可资借鉴之处。

（三）突出强调就业技能（或21世纪技能）的培养

《改革蓝图》强调，职业技术教育必须引导学生掌握所有学生均需掌握的核心学术知识以及针对特定职业的专门化知识。此外，还需学习、实践一系列就业技能，如团队合作能力、有效交流能力、批判性思考能力、解决问题能力、发现分析信息的能力、提出挑战性问题的能力以及适应变化的能力。这些就业技能（或称21世纪技能）具有可迁移性，可以使个体在一生的职业生涯中，能够从一个工作岗位或领域无缝过渡到另一个岗位或领域。《改革蓝图》期望职业技术教育为学生创造机会，培养或加强这些21世纪技能。

重视就业技能（或21世纪技能）的培养和加强，可在一定程度上弥补职业技术人才岗位迁移能力差、可持续发展能力弱的天然缺陷。以就业为导向、强调当下就业的同时，如何“以学生为本”，在较短的学制内，为学生创造机会、有意识地引导学生培养21世纪技能，关注学生职业生涯的可持续发展，值得国内职业技术教育理论研究者、实践者重视、思考与研究。

（四）为加强合作，利益相关者间组建协会、实现资源共享方能申请到联邦资金

雇主、行业部门以及劳动合作伙伴最清楚劳动力市场当前、近期及未来的人才需求，但这些利益相关者没有充分的机会参与到职业技术教育培养计划的设计和实施过程。现行的《柏金斯法》分别为当地教育机构和中等后教育机构提供独立的资金流，也没有为私立部门参与职业技术教育培养计划的设计与实施设置参数（set parameters），这不利于利益相关者间加强合作，不利于职业技术教育培养计划与高速增长的行业部门实现对接，削弱了学生在中等教育与中等后教育之间过渡的能力。为此，《改革蓝图》要求当地教育机构、中等后教育机构及其合作伙伴组建协会，只有以协会的名义方能申请到联邦资金。

协会的组建可以基于地理区域、行业部门或其他因素，但必须包括当地教育机构（其中至少有一个机构要为高比例的低收入家庭学生服务）和提供两年制学位的中等后教育机构。协会中的其他合作伙伴可以是雇主、行业协会、劳动组织、公私立劳动力团体、创业型组织以及包括研究型大学、具有历史意义的黑人院校、其他少数民族服务机构在内的组织和团体。

为加强职业技术教育培养计划与雇主、行业部门以及劳动力市场用人需求相对接、提高实用技能型人才的培养质量及其适切性，《改革蓝图》要求利益相关者组建协会，使协同参与、协同培养机制化、长效化，并以国家立法的形式加以固化，而联邦政府在这其中起到了发起、推动、激励作用，这对于我国思考政府（中央政府）在加强“校企合作”、“校地合作”等实用技能型人才培养模式中的作用以及在推动相关立法方面具有重要启示意义。

（五）联邦政府加强对提升教育质量和推进教育公平的间接、柔性监管

对学生参与和绩效指标进行统一界定，使从事职业技术教育的教职人员、研究人员及其他主要利益相关者在对结果进行比较分析时有国家统一基准。对客观、有效、外部可验证的纵向数据进行分解，为监测、分析学生的学习效果，缩小不同学生群体间在参与、教育成就以及就业方面存在的差距提供关键信息。

以统一界定的学生参与和绩效测量指标作为基准，《改革蓝图》要求各州用州内以绩效为导向的资金奖励那些实施效果良好的培养方案，协助那些需要额外技术帮助和支持的实施效果不佳的培养方案，以确保所有学生都有平等机会接受高质量的职业技术教育。为获得奖励，地方协会必须设计、开发能够改善学生学习效果，并能成功缩小不同学生群体间参与和绩效差距的培养方案，培育一种以结果为导向的评价文化。

在知识经济时代，接受中等后教育、掌握一定的职业技能，是竞争工作职位、胜任工作的必备条件和基本要求。界定全国统一的学生参与和绩效测量指标，在提高职业技术教育质量、更好地满足雇主、行业部门和劳动力市场用人需求的同时，努力确保所有学生、尤其是弱势群体学生，有平等机会接受高质量的职业技术教育，并将“学生的学习效果”与“成功缩小不同学生群体间的参与和绩效差距”作为奖励地方协会的依据和基础，美国联邦政府由此加强了对提升职业技术教育质量和推进教育公平的间接、柔性监管，值得我国关注和思考。